易地扶贫搬迁与城镇化耦合路径研究—— 以广西N县为例

吕翠丽，邱汉明



易地扶贫搬迁与城镇化耦合路径研究—— 以广西N县为例

吕翠丽，邱汉明

（广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530299）

易地扶贫搬迁是我国实现脱贫攻坚的重大工程之一。目前，国家的城镇化目标与脱贫攻坚目标均在同时进行。在某种程度上，易地扶贫搬迁与城镇化相衔接，是城镇化的前期工作。探讨将易地扶贫搬迁工程与提高城镇化水平的目标相结合，加速脱贫的同时提高城镇化率，在城镇化水平提高的同时完成脱贫攻坚任务，实现双赢的目的。

易地扶贫搬迁；城镇化；生态建设；就业；精神贫困

2016年，国务院印发了《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，到2020年，实现全国农村人口的全部脱贫。广西地处山区，大部分地区交通不便、环境恶劣，贫困度深、贫困面广，脱贫难度较大。易地扶贫搬迁是广西实现脱贫的一种较为有效地方式。目前，广西N县的搬迁安置主要以集中安置为主分散安置为辅的方式，集中安置主要依托县城、重点镇、产业园、乡村旅游区、中心村安置等，分散安置主要为插花安置、投亲靠友等。据十几年的易地扶贫搬迁经验来看，搬迁到城镇的贫困户较多的已经走上致富道路，农村搬到农村的生活水平依旧未得到较大改善。据此，如何将易地扶贫搬迁与城镇化结合起来，才是快速摆脱贫困的有效路径。

1 N县贫困现状及扶贫成效

1.1 N县贫困现状

N县贫困面广、数量大，贫困程度深。151个行政村中贫困村有75个，占全县行政村总数的49.67%。贫困人口94 366人，贫困发生率为16.76%。贫困人口绝大多数分布在自然条件恶劣和经济资源匮乏的大石山区，产业结构单一，基础设施落后，经济发展水平较低，群众科技文化素质低，自我发展能力弱，精准脱贫任务仍较艰巨。

1.2 N县扶贫成效

“十二五”期间，N县紧紧围绕国家、省、市扶贫攻坚行动，始终把扶贫开发作为改善民生、缩小差距、加快发展的一项重要政治任务，以增加贫困人口收入、改善民生、加快发展为主线，着力增强贫困人口自我发展能力，积极探索符合本地实际的扶贫开发模式，加大扶贫攻坚力度，着力推进脱贫奔小康进程，强化组织领导，明确扶贫目标，落实工作责任，使扶贫开发水平得到明显提升，扶贫对象生产生活条件得到明显改善，如图1所示。

一是贫困人口大幅度下降。全县贫困人口从2011年的22.81万减少到2015年的9.44万，减少13.37万人，降幅为58.61%；贫困户由2013年的36 516户下降到2015年的23 691户，降幅为35.12%；贫困发生率从2011年的42.04%下降到2015年的16.76%，下降了25.28个百分点。二是农民收入水平有了较大提高。全县贫困村农民年人均纯收入由2010年的2 200元上升到2015年的3 500元，上升了59.09%，贫困人口的生活水平稳步提高、自我发展能力得到了稳步提升。三是农村生活条件有了较大改善。截止2015年12月，N县共投入专项扶贫资金和配套资金近亿元，村均投入扶贫资金达到100万元以上。贫困村基础设施、产业发展、村容村貌等生产生活条件有了较大改善，行路难、饮水不安全、上学难、就医难等问题逐步缓解。四是社会事业不断发展。“十二五”期间，贫困地区民政、就业、教育、卫生、文体等社会事业取得了全面进步。“美丽N县•清洁乡村”活动成效显著，推广“景区模式”石漠化综合治理，生态建设成绩斐然，生态环境逐步恢复，成为第二届“中国长寿之乡”和国家第二批生态文明先行示范区，为贫困地区同步进入小康社会奠定了坚实基础。

2 N县易地扶贫搬迁与城镇化相结合过程中存在的问题

2.1 搬迁安置点的布置影响城镇化发展

N县易地扶贫搬迁安置方式主要以集中安置为主，分散安置为辅。N县易地扶贫搬迁安置点有7个，安置房有公寓套房和一户一宅天地楼两类。搬迁去向只能在这7个安置点内选择。其中安置点主要有县城安置点、去库存房安置点、各乡镇安置点以及就近安置，即搬迁户根据自身情况采取山上搬山下、山内搬山外，搬迁安置点不在以上6个安置点的范围内。N县地势以山地为主，可利用土地资源紧缺，人地矛盾突出，依靠农业安置的容量受限。体现在贫困山民人均占有耕地0.3亩，且受天气、环境等不可抗力因素的制约，贫困山民的生活现状基本是靠天吃饭。因此，农业安置容量小且效果不显著。

表1 广西2013年基础教育教师城乡分配比

注：数据由2014年《中国教育统计年鉴》计算整理得出

就目前来看，以公共卫生资源和基础教育资源的分配情况为例，该省城乡之间的差距还比较突出，如表1、表2所示。资源要素主要集中在城镇尤其是县城和中心城市，农村的基础设施完善度与公共服务水平远低于城市水平。从农村搬迁到农村，对于贫困人口的生活水平来说并没有实质性的改善。城市资源与乡村并不共享，贫困人口下一代的教育与城里孩子无法站在同一起跑线上，贫困将会继续在贫困人口的下一代进行代际传递。据此，安置到一般边远乡镇、旅游景区和中心村或从山上搬到山下、从山内搬到山外的搬迁人口，通常会陷入从一个“穷窝”挪到另一个“穷窝”的恶性循环中，贫困问题没有得到根本解决。

表2 广西2013-2015年公共医疗卫生城乡差距

注：数据由2014年-2016年《中国统计年鉴》整理得出，均已每千人口计。

2.2 搬迁人口顾虑，影响搬迁进度

据驻村帮扶人介绍，N县X乡待搬迁贫困户数量2 493户8 975人，目前有意向搬迁的只有544户2 034人，只达到了应搬迁数量的四分之一。搬迁安置点被安置在县城的待搬迁人口，多数贫困户不愿意搬迁的主要顾虑是搬迁后的生计问题。选择不搬迁还可以依靠种田维持家庭生存，搬迁后，衣食住行均需要购买。此外，部分待搬迁贫困户在生活居住地有农畜产品的产业项目，搬迁就要放弃现有的产业，成本过高，以及搬迁后的不确定因素较多等致使他们不愿搬迁。

就业是民生之本，待搬迁人口经济条件较差，自身文化素质低下，缺乏相应技术与现代市场接轨，且不具备市场风险意识，导致搬迁后的后续就业或产业发展困难。当前，要促进城镇化建设，提高城镇化覆盖率，政府必须出台相应政策解决贫困户所担心的生计问题[1]。否则，贫困户对于易地扶贫搬迁将会比较被动，缺乏主动性与积极性，即使被搬迁后，其成效也不显著，还有可能会成为政府的负担。当前，N县精准脱贫的主要障碍便是易地扶贫搬迁问题，如何化不搬迁、不愿搬迁为主动配合搬迁是N县当前所面临的主要问题，也是能否按时完成脱贫任务的关键所在。

2.3 精神贫困是贫困的根源所在

对于被安置到城镇或县城的搬迁人口，主要存在以下几种思想阻碍他们迁入到城镇安置点。第一，出于生计考虑。有部分待搬迁人口宁愿维持艰苦的生活也不愿走出大山憧憬未来的生活。经了解，他们不愿搬迁的原因主要是考虑到搬迁后生存如何寄托的问题。就业是民生之本，贫困户认为自身没有接受文化知识教育，依靠出卖自身劳动力耕田还能维持最起码的生存，一旦搬迁出去，衣食住行均需要金钱支持，但自身又缺乏技能就会面临工作难、生存难的问题。第二，安贫乐道思想严重。部分贫困人口安贫乐道、安于现状、不思进取，认为祖辈世世代代都是这样生活，周围的人也是这么生活，他们不愿意打破现状[2]。抵触政府帮扶，认为脱贫是政府要求的，是政府的事情。第三，担心会被人歧视的思想。也有贫困户担心搬迁出去与城镇人口融合在一起生活会受到他们歧视，没文化、没技能、不会说普通话是他们的标签，这些标签很容易被外界识别，由此带来的忧虑让他们更愿意守着大山。

总之，出现上述问题归根到底还是因为精神贫困。脱贫本是贫困户个人的事情却被异化为“被脱贫”，贫困户脱贫缺乏主动性、主体性[1]。随着N县精准脱贫的深入，脱贫取得一定成效，但脱贫攻坚战的帷幕才正式拉开，精神贫困的阻碍会日益凸显，成为脱贫过程中难啃的硬骨头。

2.4 出现“被搬迁”现象

在N县全县上下集中精力脱贫的过程中也出现了一些不和谐的因素，比如出现贫困人口“被搬迁”现象。出现此现象是因为有部分居住在深山上的贫困人口担心搬迁到县城后的生存问题，尤其是家中没有劳动力的贫困户，因此他们不愿搬迁出去。按照N县的搬迁程序，首先，有意向搬迁的贫困户应提交《易地扶贫搬迁申请表》，经乡镇政府同意后，再提交《易地扶贫搬迁审批表》，经乡镇政府审核后，与乡镇政府签订《旧房拆除协议》。不愿意搬迁的建档立卡贫困户需要签署《放弃搬迁承诺书》，且一旦申请之后，后续便不能再提出搬迁申请。这一政策程序是本着以贫困户自愿为原则的，但在实际执行过程中却被扭曲了。为了完成脱贫目标，县政府按上级指示强迫不愿搬迁人口在《同意搬迁合同书》上签字。这一现象完全违背了以人为本的扶贫理念，也是政府盲目追求绩效的表现。

“被搬迁”到县城或城镇的人口表面上增加了城镇常住人口数量，但实际上城镇化率并没有得到提高。存在此现象的原因可能在于县及乡镇政府在实施精准脱贫过程中，政策宣传力度不足、宣传方式不适宜或是贫困人口文化水平有限没有将政策理解到位。除此之外，脱贫攻坚任务重、难度大，政府盲目追求绩效也是产生此现象的关键所在。“十三五”规划中提到，要在2020年之前实现全国贫困人口全部脱贫。目前广西区贫困人口约有110多万，在规定时间内完成全部脱贫，时间紧任务重。各级政府的监督力度也有待加强，不能仅为完成任务而完成任务，以人为核心的城镇化理念须积极应用于实践。

3 促进易地扶贫搬迁与城镇化相结合的路径选择

3.1 以城镇为依托，合理安排安置点

安置地点的布置在一定程度上会影响搬迁人口未来的生活方式及生活状态，因此，搬迁安置点的设置应该科学合理、宜居乐业，符合可持续发展原则。据了解，搬迁安置点安置在农村的搬迁人口，由于土地容量限制，绝大多数搬迁人口是少量土地安置或无土安置。大部分贫困搬迁人口接受文化教育水平低下或没有接受过文化教育，文化素质水平低下，无一技之长，即使搬迁后，就业生存问题堪忧。相反，安置点安排在城镇的搬迁人口，公共服务基础设施较完善，搬迁人口有更多接触外界信息以及文化资源的机会。搬迁人口虽文化素质水平低下，但仍可以就近从事劳动密集型产业或经过培训从事其他非第一产业等行业。

易地扶贫搬迁安置点的安排应以“稳得住、能致富”为目的，为维护被搬迁群众的切身利益作为出发点。为促进与城镇化相结合，促进城镇率的提高，应尽可能地把搬迁安置点安排在县城或城镇，依托城镇直接将搬迁人口逐步向市民转化[3]。N县绝大多数乡镇均在山区，饮用水源的使用都成问题，且每年夏季的水涝灾害，致使贫困户唯一的经济收入来源也被切断。易地扶贫搬迁如果仅仅是从山上搬到山下，不能从根本上解决贫困问题。据此，应将安置点设置安排在县城或城镇周围。无力支付搬迁住房的贫困户，政府应大力进行扶持，在住房问题上进行货币补助，必要情况下，政府实行兜底政策，以确保贫困户顺利搬迁入住[4]。

3.2 积极应用PPP模式，解决搬迁人口就业问题

PPP模式是指政府部门与非政府组织或主体之间的合作伙伴关系，其合作的目标是政府利用非政府主体所掌握的资源来生产公共产品，从而实现政府公共部门提供公共服务职能的同时，民营企业也能获得盈利[5]。

对于贫困户最担心的生计问题，政府应从各方面进行帮扶。从管理学的视角来看，精准扶贫是一项浩大的工程，仅是依靠自上而下的政府扶贫模式可能无法满足扶贫需求，还应全力动员社会力量一起参与到精准扶贫中来。在就业问题上，在以市场为引向标的前提下，政府广泛引导与动员更多社会力量参与扶贫的积极性，尤其是要整合适宜企业与各类包括民营机构在内的公益机构，将社会力量发挥到最大化状态。与企业和公益组织签订合同，共同构建“扶贫合作中心”，建立信息披露平台，强化公众媒体的舆论监督作用，保证企业在参与扶贫过程中，信息畅通、参与更具有主动性。给予在搬迁安置点建厂投资的企业进行货币奖励与政策优惠，鼓励企业参与、带动、促进扶贫。通过各方合作，集中组织职业技能培训。有效帮助安置地引入人才、资金、技术等资源，在安置点安排创业培训课程、引入创业导师指导团队、投入创业扶持基金，建立商品采集联盟与电商帮扶联盟等服务平台。同时也要推动安置地人力资源与市场需求的对接，帮助其进行劳务输出，实现劳动力转移，从而为搬迁人口脱贫致富探索一条有效可行的道路。

政府与企业合作，集中组织适应企业发展的职业技能培训，确保搬迁人口拥有通过依靠自身努力走上致富道路的强硬本领。在心理层面，政府应对搬迁人口与迁入地原住民进行文化宣讲。目的是让原住民逐渐消除对贫困人口的歧视心理，形成人人平等、互帮互助、共同进步、共同繁荣的文化理念。在政策层面，所有惠民政策应一律平等，照顾到搬迁人口，在政策上实现平等是各方面平等的坚硬基石。

3.3 实施“互联网+文化”战略，实现搬迁人口精神脱贫

扶贫的关键在于扶智，如若不然，扶贫就只是表层化的扶贫，是治标不治本的扶贫[6]。所以，广西大化县才会出现帮扶单位给贫困户送羊希望能够缓解其贫困程度，却在帮扶单位回访时羊不少被吃掉的现象存在。待搬迁地贫困户的贫困不仅仅是经济层面的贫困，更是文化上的贫困，且文化上的贫困才是贫困根源，文化素质对贫困人口经济水平的创造与生活水平的提高有着直接影响。文化扶贫指的是从心理层面、精神文化层面，帮助贫困搬迁人口摆脱落后观念、安贫乐道、安于现状的思想，提高他们的文化素质水平、精神境界，自觉地接受新思想、新理念、新文化，实现主动脱贫而非“被脱贫”。

在信息化、网络化的时代，扶贫也应充分利用信息与网络技术，进行数字化、信息化扶贫。早在2016年召开的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出，目前文化扶贫的创新路径在于广泛应用互联网，进行信息化、数字化扶贫，并进一步指出，“可发挥大数据的作用助力精准扶贫、精准脱贫，让更多贫困户接触使用互联网，实现商品、教育等信息化，帮助贫困人口脱贫。”[7]这说明“互联网+”战略是我国扶贫的新机制，也是文化扶贫的创新路径和形式。

当前，N县易地扶贫搬迁最大的难点在于搬迁人口精神贫困。让贫困人口摆脱精神贫困的创新且有效的途径在于在贫困地区普及互联网。“互联网+文化”并不是指的任意性叠加，而是因贫困地区的具体情况而异，锁定贫困文化的根源，创造因地制宜的文化扶贫新模式。在每个乡镇或屯设立公共互联网资源或公共图书馆资源，组织贫困人口定期进行免费文化资源的学习，提高文化知识素养。为方便贫困人口学习、阅读，在公共互联网中心可配备管理员，解答贫困人口使用互联网的疑惑。互联网信息资源可放入通过易地扶贫搬迁走向致富道路真实事例的多媒体资源，也可放入知识改变命运等的相关正能量的文化信息。设置关于个体创业、主动脱贫搬迁、搬迁政策等的知识竞赛，对于优秀者颁发荣誉证书或象征性的物质奖励。调动待搬迁人口学习国家政策、了解搬迁政策的积极性，为下一步的主动配合搬迁奠定基础。据此，管理者可利用互联网的云平台随时监视、了解待搬迁人口的思想意识动态。

3.4 政府应改进作风，求实创新抓脱贫

政府的宗旨是为人民服务，精准扶贫的意义所在更是全心全意为人民服务的体现。而N县在易地扶贫搬迁过程中，出现的违背贫困户意愿“被搬迁”的现象是县政府以及广西区政府盲目追求绩效，完成脱贫目标不实作风的表现，必须引起中央政府的高度重视。脱贫目标的制定需根据地方实际，要根据管理学中目标管理的smart原则制定切实可行且合理的在能力范围之内的目标。目标管理的内涵在于其以目标为导向，以人为核心，以绩效为标准，致力于组织与个体取得最佳绩效的一种现代管理方法。目标管理的方法亦称为“成果管理”，也即责任制，是组织在个体积极参与的基础上，以自上而下的方式制定工作目标，并在工作中施行“自我控制”，以保障组织目标顺利实现的一种管理办法。目标管理的Smart原则指的是最佳目标原则，specific指的是明确的、具体的目标；measurable指可量化的可评估判断的一种可供比较判断的标准；achievable指的是目标具有挑战性，需要经过努力才能达到，但不是不可实现的目标；realistic指现实的，努力可取得成功的目标；time & resource constrianed指受时间和资源限制[7]。广西扶贫任务目标也应严格按照目标管理Smart原则，根据扶贫实际进度，设定具有挑战性且适宜的目标。在不可实现目标的压力下，不仅不益于扶贫而且会产生一些盲目不切实际的现象。

此外，中央政府应加大监督力度，在扶贫程序与实际成效方面进行全方位监测。健全扶贫动态信息上情下达及下情上达机制，倾听基层扶贫过程中所遇到的困难，及时加以解决。鼓励各地方政府创新扶贫模式，在扶贫试点取得绩效显著后将其经验在全国加以推广[8]。在各层级扶贫会议上，在推进扶贫效率与进度的同时，务必强调求实作风，将求实作风上升到法律层面加以固化。

[1] 李顺毅.西部欠发达地区新型城镇化与扶贫开发联动探讨[J].合作经济与科技,2017,(9):150-151.

[2] 马效鹏,马维刚.下山入川挪穷窝齐奔小康拔穷根——广河县积极探索易地搬迁与城镇建设结合扶贫新路子[J].甘肃农业,2015,(17):41.

[3] 刘军.新举措新问题新对策——关于“易地扶贫搬迁与城镇化建设问题”的探析[J].经济研究参考,2015,(26): 65-68.

[4] 黄普绵.贫困山区易地搬迁推进城镇化建设的思考[J].新经济,2014,(20):55-56.

[5] 贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念,起源,特征与功能[J].财政研究,2009,(10):2-10.

[6] 王培佳.贵州易地扶贫搬迁再上新高度:全部实行城镇化集中安置[N].中国产经新闻,2017-08-05(001).

[7] 习近平在网络安全和信息化工作座谈会上发表讲话[J].信息安全与通信保密,2016,(5):84.

[8] 申喜莲.政府绩效评估创新研究[D].北京:中央民族大学,2012.

[9] 李文荣.河北省城镇化建设的现状,问题与对策[J].唐山师范学院学报,2010,32(4):85-87.

Study on Coupling Path between Relocating Poverty Alleviation and Urbanization By Taking N County in Guangxi as an Example

LV Cui-li, QIU Han-ming

(School of Economics and Management, Guangxi Teachers University, Nanning 530299, China)

Relocating poverty alleviation and relocating is one of the major projects in our country to achieve the goal of getting rid of poverty. At present, both the urbanization goal of the country and the goal of getting rid of poverty are simultaneously carried out. To a certain extent, relocating poverty alleviation and urbanization is an early stage of urbanization. The combination of relocating the poor to help the poor and the goal of urbanization to speed up the process of getting out of poverty are discussed. At the same time, actions should be carried out to improve the rate of urbanization and to achieve the goal of win-win situation while raising the urbanization level and completing the task of lifting off poverty.

relocation poverty alleviation; urbanization; ecological construction; employment; spiritual poverty

C93-0

A

1009-9115(2018)06-0149-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2018.06.033

国家社科基金项目（16XMZ079），广西哲学社会科学规划研究课题（17BMZ004）

2018-03-03

2018-05-06

吕翠丽（1989-），女，河南濮阳人，硕士研究生，研究方向为民族地区新型城镇化。

（责任编辑、校对：刘俊萍）