协同治理视域下的城市交通拥堵治理——以济南市为例

袁 翠， 来逢波， 耿 聪

(山东交通学院，济南250357)

一、文献回顾

交通拥堵目前是制约我国大中小城市发展的一大难题，该问题已成为学术界研究的焦点和热点。Mogridge指出拥挤的路网中的交通速度是通过与最佳的替代公共交通系统的平衡来设定的，只有公共交通、道路空间得到改善，才能有利于解决城市道路网络的拥堵和延误问题[1]。Chin以新加坡为例，探讨了政府缺乏有效的需求管理和系统的土地利用规划，以及经济学倡导的通过收费、命令和控制等措施是城市交通发展的影响因素[2]。Boulmakoul等提出了与城市交通网络相关的移动对象数据集成框架，即采用GPS室外地理定位技术、大数据NoSQL数据库等先进技术与GPS智能手机的实时数据进行融合，为交通操作系统提供了新的信息[3]。Mihi等通过对“南茜Grang-UR”(NGC)生态邻域的案例研究，提出了一种基于多目标仿真的信号控制问题，以期找到最佳的交通控制方案，以减少高峰时段的拥堵[4]。

我国对城市交通拥堵治理的研究起步较晚。何玉宏认为应从制度、政策设计与观念等三个层面来把握治理城市交通拥堵的关键[5]。孙雯静指出协同治理应从公共管理部门、社会组织、公众等原本封闭的子系统出发，促进各子系统相互协调、可持续运作，从而增进公共利益[6]。张玉红针对北京市城市交通的特定情境，提出借助互联网治理城市交通拥堵的可选路径及相应的对策[7]。李云辉指出，城市交通拥堵治理逐步由治理小汽车拥堵转变为调整交通结构、发展公共交通和打造公交都市，从而缓解交通拥堵[8]。吕文红、张卿认为城市规划管理和交通规划管理部门及环境保护部门协同，共同实现城市建设与城市交通的和谐共享，另外，通过政府用于治理交通拥堵的数量监管措施和加价监管措施研究，提出进一步的立法和政策改革建议[9-10]。孙冰、郭鹏提出城市交通拥堵的治理不能单靠政府，还应该引入市场、第三方组织、公众等相关利益主体，形成市场、政府与社会的协同治理[11-12]。金晶运用利益相关者理论，反映利益相关者诉求，以回应多元主体参与城市治理的价值判断和角色定位，探寻城市交通拥堵的治理路径[13]。

总体来看，国内外学者对协同治理理念下城市交通拥堵的研究较为系统和全面，提出了一系列针对性的治理方案。但是目前城市交通拥堵治理的研究主要从常规的研究角度出发，较少涉及多元主体视角下对协同理论与城市交通拥堵治理相互融合的研究。基于以上情况，本文从协同治理的视域出发，全面寻求治理城市交通拥堵的方案，并提出相应的解决措施。

二、城市交通拥堵现状与原因分析

交通拥堵问题存在于我国大中小城市。截至2017年底，我国有26%的城市被列为拥堵城市，超过一半以上的城市在早晚高峰时期车辆呈现缓慢移动的现象。城市交通拥堵导致交通事故频频发生，阻碍城市交通健康运行，造成了时间和能源的浪费，成为最难治理的城市病之一。2017年底高德地图联合交通运输部科学研究院、阿里云发布的报告指出，全国有22%的城市拥堵上涨，其中排名前十的拥堵城市分别是济南、北京、哈尔滨、重庆、呼和浩特、广州、合肥、上海、大连、长春。全国城市普遍存在的拥堵现象主要包括人车混行、交通秩序混乱、早晚高峰拥堵严重、局部路口和道路拥堵时间长及机动车持续增长导致道路通行能力下降等[14]。

随着济南都市圈发展和城市化建设速度不断加快，交通资源供给量严重滞后于城市发展，交通拥堵日益严重。就目前实际情况看，造成济南市交通拥堵的原因具有多样化和综合性的特点，该问题的研究要从多元化的角度探索，避免单一性和片面化的分析思路。

(一)济南市交通拥堵现状

交通拥堵是指城市交通运输出现不顺畅、停滞等问题，使得道路车辆、人和货物流动缓慢或反复停车，给人们生产、生活和出行带来困扰的社会状况。

山东省目前形成了“一群一圈一带”经济发展格局，济南都市圈是该区域格局的重要组成部分，已建设成为“一小时经济圈”，极大地促进了区域经济的发展。济南作为山东省会城市，具有独特的区位优势，城市交通网络建设日趋完善，经济发展迅速，但是由于人口和机动车保有量的快速增长，济南交通发展供需矛盾突出，交通拥堵日益严重，制约了都市圈经济可持续发展。其拥堵现状主要包括以下几个方面：一是道路通行能力无法满足人车需求。济南市路网覆盖率低，主干道、次主干道与支路结构布局不合理。2017年底济南人口已突破700万，路网密度为4km/km2[注]数据来源于2017年《济南市国民经济和社会发展统计公报》。。按照超过200万人口城市路网密度为7 ～8km/km2的规定，济南路网密度远远滞后于人口规模。公路里程建设不足，道路通达性较低；老城区道路狭窄、破损，加之未及时修整改造，道路通行能力低。二是交通出行方式选择不合理。济南市民出行方式以机动车为主，占所有出行方式的70%以上，非机动车和公共交通出行呈下降趋势。出行方式的选择与出行便利性存在很大关系，济南市公共交通建设单一，站点覆盖率低，换乘不便，致使公交出行效率低下。三是城市交通管理滞后。城市交通规划、交通布局无法适应城市建设和扩展需要；同时，各辖区交通部门以及利益相关者之间的权责不明确，导致交通管理缺乏协调配合，拥堵治理难度大。济南市的交通拥堵一直排在前列，其平均拥堵速度达到27.3km/h，高峰拥堵速度21.12km/h，拥堵路段主要集中在浆水泉路、涵源大街、经十路、解放东路和二环东路等路段。

总之，交通拥堵问题已经上升至社会问题层面，给社会经济的发展、城市的建设和人们的生活带来严重的阻碍与极大的困扰，交通拥堵问题的解决已迫在眉睫。

①②③

(二)济南市交通拥堵原因分析

1.公众出行方式不合理与协同治理之间的矛盾

公众出行行为选择缺乏有效引导，致使道路上交通方式的比例失衡，是导致交通拥堵的重要原因。随着城市规模的不断扩大，吸引了大量人口向城市集聚，机动车保有量随之不断上升[15-16]。公众出行方式主要以私家车为主，致使道路行驶的机动车辆迅速增加，而城市自然资源(土地)和道路面积没有随之扩大，且配套的交通基础设施建设速度适应不了人们对交通的巨大需求，造成交通拥堵现象严重。

截至2017年末，济南市常住人口732.12万人，比上年末增长1.22%；户籍人口643.62万人，增长1.71%。城市公路通车里程截至2017年底为12 856.8公里，比上年增长1.0%，城市道路的建设速度滞后于人口的增速[注]数据来源于2013—2017年《济南市国民经济和社会发展统计公报》。。在有限的交通资源供给前提下，面对庞大的需求量，缺乏对公众、企业等行为的合理引导，将直接导致交通拥堵的产生。

济南机动车保有量近年来持续升高， 2017年末拥有民用机动车206.5万辆，同比增长13.21%，其中，民用汽车195.0万辆，增长11.9%[注]数据来源于2013—2017年《济南市国民经济和社会发展统计公报》。。随着济南市机动车保有量的持续增加，公众出行以私家车作为主要交通工具。由于缺乏合理引导和有效的政策约束，大量的机动车涌入容量有限的路面，造成严重的交通拥堵现象，致使交通事故频繁发生。交通事故的产生又会造成新一轮持续大面积的拥堵，形成恶性循环。而且城市交通拥堵破坏城市绿色生态建设，引发生产和生活成本上升，严重阻碍了城市交通和经济的健康发展。济南市出行人群以上班族和学生为主，由于职住不匹配，上班族往往需要跨城区前往工作地点，加之济南公共交通系统发展模式单一，换乘频繁，致使大部分上班族选择私家车作为主要交通工具，增加了道路的通行压力。

2.市场竞争机制不健全与协同治理之间的矛盾

我国目前城市交通治理是政府“全权包办”的管理模式，社会组织参与较少，公众参与意识和能力不足，致使城市拥堵在治理过程中缺乏灵活性和科学性。在公共交通系统的管理和运营上较少引入市场化竞争机制，非政府组织参与度低，使得交通拥堵始终得不到解决。随着人口和车辆的快速增加，公共交通的需求量越来越大，再加上缺乏对社会资本的引入和未实行有效的市场竞争机制，公共交通发展模式比较单一，必然导致拥堵产生。

截至2017年底，济南共设置公交线路332条，同比增长12.5%；公交线路总里程为6 321.2公里，同比增长7.3%；公交车辆共计7 157辆，同比增长22.4%[注]数据来源于2013—2017年《济南市国民经济和社会发展统计公报》。。济南交通拥堵形势严峻与其公共交通系统建设有很大关系。从多元化交通方式来看，济南市公共交通系统比较单一，轨道交通发展缓慢，在没有多种交通方式的前提下，靠单纯提高公交车辆的数量是无法适应庞大的人口和机动车的巨大需求。进一步完善市场竞争机制，引入社会资金，发挥政府的协调作用，对解决城市交通拥堵具有重要意义。在原有公共交通发展的基础上，根据市民需求，加大对共享汽车、共享单车、网约车辆的投放力度，有效补充城市公共交通，达到提升公共交通市场竞争力的目的，从本质上解决交通拥堵问题。

3.城市公共管理滞后与协同治理之间的矛盾

在城市交通管理过程中，政府部门往往很少与非政府组织协作管理，公众参与程度低。同时，各公共管理部门职能不明确，缺乏有效协作，管理能力薄弱，引起交通结构失衡，导致某一交通节点拥堵。

济南市城市规划缺乏长远性和预见性，严重阻碍了城市经济的发展和交通的规划建设。城市功能区布局不合理，中心商业区比较聚集，没有形成多中心城市发展模式。其中就业地点、商业中心、医疗机构、娱乐场所等主要集中于历下区、市中区，主要功能区分布相对集中，产生大量跨区域性的交通需求，增加交通拥堵的可能性。同时，各区域之间、各部门间以及政府与非政府组织间在交通规划和管理上缺乏有效的沟通协作，信息共享不及时，导致交通管理协调性差，增加了拥堵的治理难度。加强公共管理部门之间以及与非政府部门的相互协作，建设和完善城市公共交通等基础设施，是缓解城市交通拥堵问题的必要手段。

目前我国城市交通拥堵治理模式正在发生转变，政府逐步放权，城市交通拥堵治理正从行政管制中释放出来，形成政府、企业和公民等利益相关者协同共治的局面。根据我国城市交通拥堵的具体情况，选择符合治理特点的协同治理视域下多元主体参与共治路径，具有较强的实际作用和意义。

三、实证检验

政府、企业和公众等交通管理的利益相关者通过相互协作、相互补充，共同参与城市交通拥堵问题的治理，对拥堵问题的解决具有重要意义。政府发挥协调作用，引入企业参与的市场竞争机制，加强对公众出行需求的引导，从而缓解拥堵现状直至从根本上解决城市交通拥堵难题。下面以济南市为例，通过模型推导检验协同治理对交通拥堵的影响和作用。

公众出行方式的选择缺乏合理性是导致交通拥堵的重要原因。当公众出行方式都以私家车为主时，必然导致城市道路行驶机动车辆迅速增加，大量的私家车涌入有限的城市空间，加大城市交通拥堵的风险。非机动车辆和城市公共交通是环保且适宜城市健康发展的出行方式。加强政府、企业与公众之间的协调配合，发挥公众和企业在拥堵治理中的优势，向市场合理投放一定量的共享单车、共享汽车和网约车辆，积极引导公众出行方式向非机动车辆和公共交通方向转变，对于缓解城市交通拥堵问题有独特的优势。

通过对线性规划模型的推导，验证引导公众出行方式的选择和公共交通的建设对交通拥堵治理之间存在的关系。私家车、公共汽车与非机动汽车是公民可选择的不同出行方式，以济南市营市街与经十路十字路口为例，建立数学模型，寻找有利于缓解交通拥堵的出行方式。经十路是济南市的主干道，也是济南交通的大动脉，全长90公里，横贯济南东西，交通流量大。经十路与营市街交叉路口面积较大，且是车辆东进和西进的通行路段，路口周围拥有市立五院、住宅区、超市、银行和公交车站等人口密集地，公交线路多，换乘量大，致使该路口交通流量增大，是产生交通拥堵的多发路段。以该路口为例，设机动车、公共汽车和自行车等出行方式为变量，建立线性规划数学模型为

minf=c1x1+……+cnxn。

(1)

(1)式为目标函数，表示不同交通工具消耗的总费用。

(2)(3)(4)式为约束条件，(2)(3)式分别表示十字路口通行的人数不小于其通行能力的最大值和所有交通工具占地总面积小于等于十字路口的总面积。模型中涉及的因素如下：cj、a1j、a2j为常量，分别表示交通工具费用系数、载客人数和交通工具占用的道路面积；xj为未知量，表示交通工具的数量；b1、b2为已知量，分别表示济南市最大瞬时道路交通流量和济南市道路总面积。

为了考察机动车与非机动车哪种交通出行方式更有利于城市健康发展和交通运行通畅，我们将交通工具分为机动车辆(公共汽车)和非机动车辆(自行车或电动车)，分别用x1、x2表示。设营市街与经十路十字路口数据为c1=50000，c2=100，a11=50，a12=1，a21=100，a22=5，b1=400000，b2=4000，建立模型如下

minf=c1x1+c2x2。

(5)

目标函数(5)表示公共汽车和自行车消耗的总费用。

约束条件(6)(7)分别表示所选交通工具所载人数大于等于该十字路口最大瞬时交通流量和其所占面积小于等于该十字路口的面积。代入数据，得出最优可行解为x1=0，x2=800。通过斜率比较，最优可行解很稳定。

根据模型得出的结果可知，考虑成本和生态建设等因素，选择自行车为交通出行方式能有效降低出行成本，有利于环境绿色健康发展。但从实际情况考虑，自行车出行速度慢、效率低，将自行车作为唯一的交通工具不利于生产和生活的有效开展，说明该方式不是最优。为此，需要替换变量，重新建立数学模型，把机动车细分为小型机动车(用x11表示，以小气车为代表，如私家车等)和大型机动车(用x12表示，以公共汽车为代表，如公交车、快速公交等)。营市街与经十路十字路口数据：c1=50000，c2=50000，a11=1，a12=150，a21=150，a22=80，b1=1100000，b2=4000，建立模型如下

minf=c1x11+c2x12。

(9)

目标函数(9)表示大型机动车和小型机动车的总费用。

约束条件(10)(11)分别表示交通工具载客的人数大于等于该十字路口瞬时交通流量的最大值和所占面积小于等于该十字路口的总面积。通过计算，模型的最优可行解为x11=0，x12=26，且该解是很稳定的。

综合考虑该模型的验证结果与可持续发展理念，我们可以得出以下结论：为了解决城市交通拥堵问题，促进交通的可持续健康发展，从而提高人们的出行效率和生活质量，对城市交通出行方式的最优选择是自行车和大型机动车(公共汽车)，即选择城市公共交通和慢行交通相结合的出行方式。

提高公众在城市交通拥堵治理上的参与度，引导其选择正确的出行方式，对于缓解城市交通拥堵有着积极的促进作用。济南市政府部门要在加大建设快速公交和轨道交通等运输方式的基础上，积极引入企业参与的市场竞争机制，吸引社会资本，规范城市公共交通的市场化建设。同时鼓励企业加大对共享单车、共享汽车的投放，规范顺风车、滴滴等网约车辆管理，通过发展慢行交通与共享汽车等方式，作为城市公共交通的补充。政府要正确引导公众行为，转变思想观念，减少对单一交通形式的依赖和私家车的使用。形成以城市公共交通出行方式为主，非机动车等慢行交通方式为辅，城市共享汽车、网约车辆为补充的出行模式，减少私家车对道路的占用，提高城市交通通畅度。充分发挥好政府协调、企业参与竞争和公众行为转变之间的协同共治作用，从而在一定程度上促进交通拥堵问题的解决。

四、协同治理视域下城市交通拥堵治理对策

城市交通拥堵治理要以协同治理为基础，加强政府职能转变，明确主体权责，提升公众参与能力和公共交通发展质量，发挥公共交通资源的最大效用，从源头上解决拥堵问题。

(一)加强协同治理，转变政府职能

在治理过程中，要尽快转变政府传统的管理观念。为适应现代多元治理模式，必须形成以人为核心的现代管理理念，转变政府职能，提升政府的现代治理水平和管理能力。济南市政府要进一步加大简政放权的力度，简化交通日常管理的审批手续。例如针对停车位的管理，简化其审批流程，面对老城区停车难问题，可将住宅区、机关企事业单位的空闲用地建设成停车场，减少车辆对道路的占用。此外，政府要发挥好协调作用，为拥堵治理的利益相关者搭建公共管理平台，实现信息资源共享，促进不同主体共同参与交通拥堵的治理。除交通拥堵需要共同治理外，还要积极引导企业和公民参与城市发展和交通规划政策制定，多方听取意见，回应诉求，提高政府的现代治理能力，建设服务型政府。例如济南市政府部门在制定交通管理政策时，可以采取听证的方式，邀请企业和民众代表参与，听取各方意见，加大非政府组织的参与度和自我参与能力的提升。

(二)明确协同治理各方权责

政府、非政府组织(企业和公民)等参与主体的权责需要通过立法的方式规定，以便明确各主体的权利、义务以及主体之间的相互关系。科学清晰的权责有助于各参与主体合理分工、明确目标，有效参与交通拥堵治理。政府的权责主要是为各主体的协同共治提供有效的运行平台，促进信息公开和共享，引导社会组织和公民参与交通政策制定和布局规划构建，并及时反馈意见。济南目前在共享单车和共享汽车的投放上比较积极，严格把控滴滴约车的相关条件，为企业提供一个良好的市场环境。非政府组织的权责主要是为交通政策的制定提出建议，同时根据城市发展和人们的需求设计出不同的产品与服务，对公共交通进行补充，加强交通行业竞争力。例如企业要根据济南市的人口和不同区域的具体情况，合理投放一定数量的共享汽车与共享单车，并加强管理，避免乱停乱放、占用机动车和非机动车道的现象。公众的权责是要加强个人品质修养并积极参与拥堵治理，促进交通发展向大众化方向转变。总之，各主体之间要明确职责、相互协作，才能发挥协同共治的最大功能。多元主体的协同治理模式如图1所示。

图1 多元主体的协同治理模式

(三)提升协同治理中公众的参与能力

公众是公共活动的最基本组成元素，公众参与程度的高低直接影响交通拥堵治理的效果。提高公众的参与能力首先要提升其参与意识，一方面要加强媒体的宣传引导，济南市交通管理相关部门要通过自媒体、网络媒体以及制定相应的规章制度来加大对交通出行行为的引导和把控；另一方面要加强个人的文化教育，从而提升其社会责任意识。为进一步落实公众参与行为，还需要采用奖励与惩罚相结合的措施。政府要制定合理的利益补偿机制，通过资金、产业等渠道鼓励企业和公众共同参与治理。对于积极参与交通拥堵治理的行为给予物质等奖励，对于不遵守交通规则等行为采取媒体曝光、罚款等一系列惩罚，从而有效提高公众的参与意识和参与能力。

(四)强化公共交通系统发展

当前，我国在交通的供给和需求上存在严重失衡，城市公共交通资源很大程度上无法满足经济发展和人们的需求。根据济南市的具体情况，一方面从供给端着手，济南市政府要统筹规划，有效监管、引导企业参与共治，发挥市场竞争机制，提高并优化交通资源供给。发展以快速交通为主体，出租车、公交车、慢行交通、共享汽车为补充的综合城市交通运输体系。济南市的轨道交通正在建设中，共享汽车正在试点投放，网约车辆逐步优化完善。同时加强城市交通基础设施建设和网络布局，提高公共交通网络覆盖面积，形成多元互补的公共交通出行方式。另一方面，强化公众参与意识与能力，宣传引导人们转变思想观念，选择将公共交通、非机动车辆作为主要出行方式，达到缓和交通压力与交通拥堵的目的。此外，还要加强城市现代化建设，科学长远地规划城市布局和架构，适当控制城市人口和发展规模，促进城市可持续发展。

五、结语

随着济南城市规模的扩大，城市交通拥堵问题的产生是一个必然的过程，其产生的原因来自多方面、多层次。应从协同角度综合治理，即在以政府主导的前提下鼓励企业参与竞争，发挥市场的配置作用。同时，接受第三方力量监督和提升公民参与共治意识，从而促进多个治理主体因地制宜、协作配合的综合治理过程。具体结论如下：

引导政府治理的转型发展。建设服务型政府，改变传统、单一的交通管理体系。在协同治理视域下，引入多元主体，合理规划城市布局和交通网络架构，提升政府现代治理水平和治理能力。

加大企业与公众的参与力度。在政府主导的前提下，积极引入市场竞争机制，吸引社会资本，加大慢行交通与共享汽车的发展，有效补充城市公共交通系统。对于公民而言，要规范其参与行为。

加强公共交通建设和发展水平。发展多种交通方式相互结合、相互补充的公共交通网络，加大城市交通基础设施的建设力度，优化交通资源配置和提高资源使用率。科学控制好城市用地和人口数量，从而逐渐缓解直至彻底解决我国城市交通拥堵的局面。

促进城市规划的质量提升。科学的城市发展规划和组织架构是城市绿色、健康发展的必然要求。城市规划的制定要符合城市自身的发展规律和发展趋势，为城市交通的建设和发展提供保障。如果城市规划与组织架构的设计只顾眼前利益，缺乏长远性和预见性，必然将制约城市交通的发展，引发交通拥堵。