加强城市防洪排涝工作的思考和建议

文/丁雪松，河北天和咨询有限公司

1 防洪排涝工作存在的主要问题及原因

1.1 排水系统整体效率有待提高

一是城市边缘地区由于基础设施分散建设，排水沟渠、管网、泵站等未按规划与主体工程同步建设，并存在基础设施项目截断、破坏排水管网的现象，产生排水管道断头，降低排水系统使用效率。

二是城市郊区的中小河道因城市的扩张由原乡间排水沟渠转变为城市排水和行洪通道，但由于治理不及时、管理跟不上等原因，导致淤积、人为占用等现象突出，排水和行洪能力差，在高强度降雨时排洪不畅，行洪安全受到极大影响。

1.2 雨洪控制和利用工作滞后

一是城市建设区的扩大导致洪峰流量增大，但作为防洪排涝体系重要一环的蓄滞洪区由于用地紧张无法落实。城区内排水与滞涝设施不配套，或缺乏城市河湖滞蓄涝水，每遇高强度降雨，积水汇集于低洼地带。不少蓄滞洪区很早就列入规划，但进展不畅。二是雨洪控制和利用措施严重滞后。作为防洪排涝的一项重要措施，城市雨洪控制和利用工程提出很早，近年也取得了一些进展，但所建工程大部分停留在示范性质，未形成大规模利用。

1.3 城市排水标准较低

一是按设计排水标准设置城市排水管网，而对超过标准的地表径流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管网盛不下的地表径流汇流到低洼的立交桥下，没有其他去处。城市建设切断了自然状态下天然排水河网，有的虽然设计了滞洪池，但缺乏排水通道，或排水通道狭窄、排水沟与河湖流域水系连接不畅，加之城市道路竖向布置不当，加剧了城市洪涝风险。二是城市排水标准较低。目前我国各地城市排水标准普遍偏低。70%以上的城市管线系统排水能力不足1年一遇，90%以上老城区的排涝能力甚至比规范规定下限还要低。

1.4 精细化管理有待加强

一是预警、应急处置和调度管理有待完善。洪涝预报预警的精准度和决策支撑水平尚需提高，河湖调度部门与道路排水部门在人员、预案、信息、措施对接上仍需要改善，河湖防洪抢险与排水部门抢险工作的结合应更紧密。二是对城市洪涝风险进行综合预防与管理的水平有待提高。防洪影响评价制度的落实需要加强，对洪水风险的科学规避和管控措施滞后，对城市洪水损失和风险的分担机制缺乏。

产生上述问题的原因是多方面的：一是由于历史原因造成排水系统设计缺陷。我国城市在大规模建设管道排水系统时，多沿用前苏联的模式和标准，但我国降雨不均且夏季多暴雨的气候环境与莫斯科高寒少雨且降水相对均衡的气候特征相差甚大，导致排水设计标准较低，难以满足实际需要。这一状况长期未能改变。再加上城市规划和建设中存在的不足，城市排水设计理念和设计规范有缺陷，城市排水系统与城市发展的需要不相适应，整体效率不高，即使较低的排水标准也未能完全发挥最大效能。二是由于城市发展挤压了城市洪涝疏导和调蓄的空间。城市建设区不断扩大，地面不透水面积比例越来越高，深刻改变了城市地面的水文特性，径流总量增大，洪峰时间提前；由于城市用地紧张，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滞洪区建设也难以实施。三是由于重视程度不够造成雨洪控制和利用的措施仍较为滞后。很多严重缺水城市，一方面利用远距离调水、开采应急备用水源等手段千方百计保障水资源供给，另一方面却缺乏拦蓄措施让宝贵的城市雨洪水流走，并造成内涝压力难以缓解。

2 多措并举，提高城市防洪排涝能力

2011年中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》提出，“到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高”“加强城市防洪排涝工程建设，提高城市排涝标准”。2013年9月，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》明确提出，“完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，到2015年，重要防洪城市达到国家规定的防洪标准。全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系”。要实现上述目标任重道远。必须从现在做起，多措并举，切实加快城市防洪排涝建设，尽快健全城市防洪排涝体系。

2.1 完善城市防洪排涝管理组织体系

暴雨洪涝灾害发生时，健全的城市防洪排涝应急管理制度是各项抢险救灾工作顺利开展的基础和保障。目前，全国有防洪任务的城市都建立了防汛指挥部，部分城市还设立了城区防洪排涝指挥机构。为了将灾害预警信号、避险转移信息和抢险方案措施快速、准确传达到各单位、业主、住户和居民，有必要将防汛排涝组织机构进一步向基层延伸，有条件的城市应建立包括街道或乡（镇）、社区、企事业单位等的防汛排涝指挥办事机构，配备专门人员和设施。同时要切实加强防汛责任制建设，确保各级防汛责任层层落实到人，工程管护、预警发布、抢险调度等各环节落实到位。

2.2 加强城市防洪排涝顶层设计

党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干问题的决定》，提出全面推进依法治国，坚持依法执政和依法行政。我国与城市防洪排涝相关的法律法规和规程规范的制定起步较晚、基础薄弱。各地城市要根据既有的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国城乡规划法》，以及2014年开始实施的《城镇排水与污水处理条例》、2014年修订的《室外排水设计规范》等法律法规和规程规范标准，加强城市防洪排涝相关制度、规划、标准的顶层设计，统筹协调城市防洪与排涝体系建设与管理。

3 结束语

在每年度的城市防洪排涝工作中，都可以在总结经验与分析不足的基础上，不断对防汛工作进行完善，细化市区的各个防守重点与相关抢险措施，制定防汛重点地段的应急预案，保证城市各重点地段没有积水内涝问题，保证城市人们的生活不受到影响，为城市的社会和谐稳定与市场经济发展提供有效保障。