农地改革：从“两权分离”到“三权分置”

张红宇

推动中国农地制度变迁的根本目的是促进现代农业发展

改革开放40年来，中国农村土地制度改革始终遵循着生产关系适应生产力的客观规律，不断丰富和完善中国特色农村土地制度。

改革开放之初，根据当时生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况，中国在坚持农村土地集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行家庭联产承包责任制，实现了所有权与承包经营权的“两权分离”，充分调动了农民群众的生产积极性，解决了温饱问题。这是中国农村改革的重大成果，是中国农村土地制度改革一次具有革命性意义的制度创新。

现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移到城市，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体和经营主体分离。为了顺应发展现代农业的趋势和农户保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，决策层着眼于改革全局和战略高度，进一步深化农村土地制度改革，提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”理论。这是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。

中国农地制度创新的特点

中国是富有创新精神的国家，改革开放以来的农村土地制度变迁充分证明了这一点，并表现出显著的制度特征。

1.渐进性。从人民公社时期所有权、经营权高度集中的两权合一，到实行家庭联产承包责任制时集体所有、家庭承包经营的“两权分离”，再到农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，中国农地制度变迁的渐进性特征十分明显。

2.灵活性。在始终坚持农村土地集体所有根本地位的前提下，农户承包经营权有着足够的权利调整和分解空间。在不流转时，农户承包经营权享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押担保、退出等处分权。而在流转时，承包权派生的出租、转包、互换、入股等多种方式让第三方分享其经营权。在承包经营的权益获得与内生权利分解上，农户有足够的灵活性。

3.包容性。在“两权分离”的制度安排下，承包经营权的取得依据是由户籍决定的社区成员身份或集体经济组织成员资格，因而权利具有专属性、特定性和排他性。在“三权分置”的制度安排下，经营权的取得条件则并不完全由社区成员或集体经济组织成员资格决定，而是在严格限制工商资本租赁农地等不规范行为的同时，表现出开放性、社会性和非排他性特征，中国农村土地制度安排具有足够的包容性。

4.同向性。近年来中国农地制度的灵活性和包容性特点，促使家庭农场、合作社、企业、社会化服务组织等新型多元农业经营组织大量出现，填补了农村劳动力转移进城腾出的农业就业空间，比较好地克服了“谁来种地”、“怎么把地种好”等农业发展中的制约因素。新型农业经营主体的发展成长与农地制度演进相伴而生，呈现高度的同向一致性。

5.规范性。中国农村土地制度尤其是经营制度不断创新，其要义是始终坚持农村土地集体所有，维护承包农户的基本权利，这是一切制度创新的前提和出发点。同时制度创新要尊重农民意愿，“两权分离”制度设计中的“生不增、死不减，大稳定、小调整”都是农民自愿选择的结果。“三权分置”后经营权流转的多种实现形式，也要尊重农民的选择。

中国农地制度绩效分析

中国农地制度变迁的核心目的是促进现代农业发展，特别是为农业供给侧结构性改革、提高农业效益和竞争力提供坚实的制度保障，表现出明显的制度绩效。

1.从公平到效率。改革开放之初，人民公社时期土地集体所有、集体经营，导致农业生产效率低下。在此背景下，新的制度安排既要通过变革旧的制度，采取家庭承包经营的方式激发农民的生产积极性，又要兼顾当时农业生产条件差、土地资源质量参差不齐的客观现实，采取以家庭为单位、按人平均分配，远近肥瘦搭配土地资源的做法是相对公平的。

几十年过去了，一方面，在工业化、城镇化深度推进的背景下，农村劳动力大量转移进城，常年外出的流动农民工目前已达2.86亿，“谁来种地”问题日益显现；另一方面，随着农业生产条件改善，土地资源质量普遍提升，改善按户平均分配土地的零碎分散状况、实现由分散到集中的条件逐渐成熟。如何提升农业劳动生产率、土地产出率以及资源配置效率成为迫切需要解决的问题。土地“三权分置”满足了从公平到效率的制度设计。

2.从封闭到开放。传统农业与现代农业最大的区别表现为传统农业是生存农业，现代农业是竞争农业。要提高中国农业的质量效益和竞争力，家家有地、户户种田的小规模经营方式显然无法适应。从全球经验看，通过租地、入股方式使土地经营权在更大范围内集中，开展规模化经营，是普遍做法。中国的“三权分置”制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，使得土地经营权在更大范围内得到优化配置，在更多主体中得以分享，为规模经营创造了条件。据农业农村部统计，2017年全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩，占家庭承包耕地面积的37%，流转出承包耕地的农户达7071万户，占承包农户总数的31.2%。上海、江苏、北京的土地流转比重分别达到75.4%、61.5%和63.2%。土地經营权的行使由封闭到开放，推动了资源的优化配置，有利于提升农业经营的规模效益。

3.从弱势到强势。中国农业大而不强，不仅是“四化同步”发展的短腿，在全球农业竞争中也处于弱势地位。中国农产品进出口贸易逆差多年居高不下，油料、糖料、棉花、谷物等资源性农产品对外依存度越来越高，这固然与中国农业资源禀赋有关，更与人地资源配置不均衡相联。因此，提升中国农业竞争力，要在中国具有比较优势的产业和产品发展上做好文章。除了找准中国现代农业的定位和突破口外，通过土地经营权流转，使土地向“能种地、爱种地”的新型农业经营主体集中，“三权分置”提供了相应的制度保障。通过经营规模扩张产生规模效益，通过结构调整形成比较优势，通过资源集约实现绿色发展，弱势农业成为强势农业是完全可能的。

构建中国特色的农村土地制度

创新永无止境。从“两权分离”到“三权分置”，中国正在践行和构建具有鲜明中国特色的农村土地制度，制度绩效越来越明显。尽管如此，我们还要为之付诸更多的努力。

1.强化学习借鉴。从全球经验看，随着现代农业科技的应用、农业生产条件的改善、农业竞争力的提升，扩张土地经营规模是共同取向。无论是资源禀赋丰富的美欧国家，抑或是资源禀赋相对稀缺的东亚国家，在各自土地所有制不变的前提下，土地权利在不同主体间不断细分并由不同主体分享是普遍现象，特别是，赋予使用权以物权性质是共同经验。美欧日韩等国租地农场越来越多，通过租佃获得的经营权可以转让、抵押、再出租，产权关系由“重所有”向“重使用”转变，这对提高农地的配置效率和规模效率无疑是成功的举措，也是提升农业竞争力的必然选择。我们完全可以学习借鉴，从中获取有用经验。

2.强化模式总结。农村土地“三权分置”、多元主体经营在中国有着丰富的实践。从最基本的表现看，有通过将经营权完全流转给第三方的出租、转包、入股等方式，形成的土地规模经营模式；也有将经营权让渡于第三方共同分享，生产环节全部或部分委托生产性服务组织，开展托管或半托管服务而形成的规模经营模式。无论哪种方式，都表现出降低单位生产成本、有利于科技成果应用、规避农业风险、促进生产发展、提高效益、促进竞争力提升的制度绩效。四川农业共营制、安徽农业产业化联合体、湖北沙洋模式等由于土地经营权流转、入股、互换而形成的土地经营模式，内生着丰富的承包经营权分解的制度内涵，需要认真总结推广。

3.强化顶层设计。土地制度创新一直在中国农村改革中扮演着最重要的角色。如何形成中国特色并在全球范围内成为制度创新范例，需要在理念、制度、政策三个层面强化顶层设计。既要有原则底线，也要有制度设计；不仅要考虑改革的总体目标，同时要规划具体的实施路径。基本思路是要坚持农村土地集体所有。需要认真研究如何完善农村土地公有制基础，农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界，以及在工业化、城镇化背景下承包农户如何退出承包地等重大問题。同时，秉承因地制宜、分类推进的原则，依据不同区域经济社会发展程度、劳动力转移情况和农业生产条件等多重因素，积极探索经营权流转的多种形式。在推进农地制度改革的实践中，探索无止境，要保持足够的历史耐心。

（作者为农业农村部农村经济体制与经营管理司原司长）