优化改革方式方法需处理好三大关系

张军扩

现阶段改革形势更加复杂、改革面临的任务都是难啃的硬骨头、改革难度更大，新形势下推动改革的方式方法应当进一步优化

当前，不论从推动高质量发展还是从应对内外风险挑战的要求来看，加快深化改革的步伐不仅十分重要，也十分迫切。

党的十八大以来，党中央对深化改革和对外开放的重视程度之高前所未有。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）对新时期深化改革作出了全面部署，国内外都为之振奋。在中央全面深化改革委员会（原中央全面深化改革领导小组）的领导下，改革全面展开，习近平总书记亲自主持召开了40多次深改委会议，审议通过了400多项重大的改革方案，中央和國家有关部门出台了1000多项改革举措。

在此背景之下，改革在不少领域都取得了显著进展，比如深入推进“放管服”改革，着力改善营商环境；再比如完善生态环境管理体制，加大环保执法力度等等。但总体来看，新时期的深化改革存在一个比较突出的问题，就是改革举措的落实还不够有力，效果也不尽如人意。突出表现在以下两个方面。

一是《决定》提出的一些重大改革任务和改革要求的落实进展相对比较慢。比如在国有经济和国有企业改革方面，《决定》提出以管资本为主，加强国有资产监管，国有资本要更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务，发展重要的前瞻性、战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全；要划转部分国有资本充实社会保障资金；提高国有资本收益上缴财政的比例。再比如，在土地制度和乡村发展方面，《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多财产权利等任务和要求。这些任务至今尚没有完全落实到位。

二是出台的改革文件比较多，但真正落地并取得显著效果的还相对不够。一些地方同志反映，由于一些改革文件主要是原则性和方向性的，可操作性不够，而现在强调改革要依法依规、于法有据，所以他们也不敢自作主张，常常是收到文件等方案，收到方案等细则，所以改革举措的落实不得不一再延迟。有些企业家反映，近年来推进“放管服”改革、减少审批、缩短办事时限、提高工作效率等，的确效果比较明显，企业有较强的获得感，但同时也感到还需要出台更多关键和重要的改革举措。比如，相对于办一个事项是需要5天还是10天来说，税费负担重、融资难、融资贵等问题，对于企业发展来说，是更为重要和更为要命的，甚至关系到其生死存亡，需要尽快拿出有效措施，加紧解决。另外，在环保执法、去杠杆等方面，一些改革举措和调控政策的出台，需要更多运用法治化、市场化的办法，增加透明度和可预期性，为市场主体的适应性调整留出时间和空间。

针对改革举措多而落地见效不甚理想的问题，在2018年9月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上，习近平同志专门强调，改革重在落实，也难在落实，要投入更多的精力、下更大的力气抓落实。要把改革重点放到解决实际问题上来。那么，为什么改革的决心之大、举措之多前所未有，推动改革的工作力度也前所未有，但落地效果却不够理想呢？我认为除了现阶段改革形势更加复杂、改革面临的任务都是难啃的硬骨头、改革难度更大之外，非常重要的一点，是新形势下推动改革的方式方法应当进一步优化。

优化改革的方式和方法需要进一步处理好以下三个关系。

第一，要处理好全面改革和重点突破之间的关系。党的十八届三中全会提出全面深化改革无疑是非常正确的，通过补齐短板可以增强体制的整体有效性。可是经济体制中存在的各种问题和矛盾毕竟是不同的，有些是主要矛盾，有些是次要矛盾；有些是表象的，有些是深层次的；有些影响比较大、牵一发而动全身，有些影响相对单一。改革不能胡子眉毛一把抓，而是要找出经济体制改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面，以主要矛盾的解决来带动次要矛盾的解决，从而起到带动全局的作用。比如1994年前后中国推动的国有企业改革、分税制改革和汇率并轨改革等，就是在这方面做得比较好的例子。实践证明，在明确改革总体思路的基础上，抓住少数几项重大改革，把其他相关改革都纳入其中统筹考虑，并在此基础上确定改革的牵头单位和相关责任部门，制定统一的改革推进方案，有利于改革的协同推进和取得实效。而如果将本质上属于同一重大改革但却属于不同层面、不同领域的事项分派给不同的部门牵头负责，不仅将大大增加改革的难度，也会使得改革的成效大打折扣。

第二，要处理好顶层设计与基层探索之间的关系。改革进展到现阶段，顶层设计是十分必要和重要的，同时也要充分发挥基层企业、群众的主观能动性和首创精神。各地发展水平和发展情况千差万别，不可能一个模式适合所有地区、所有情况。顶层设计主要应当明确方向性、原则性，而把具体的实现方式问题交给基层去解决。中国过去几十年改革的一条重要经验，就是充分发挥基层群众的主观能动性和首创精神。实践一再证明，凡是遇到理论上争论不休而使改革难以突破，或者问题复杂难以找到妥善的解决办法，这时最好的办法就是到基层去，到群众中去，倾听基层和群众的声音。比如在农村集体产权制度改革时，如何确定农村集体成员身份问题，就是一个十分复杂的问题，坐在办公室是想不出来办法的，即使下去调研，各地情况甚至各村的情况差别都很大。但其实只要明确原则和方向，交给基层去协商解决，都可以处理得很好。

第三，要处理好依法依规改革与大胆闯大胆试的关系。习近平同志提出，凡属重大改革都要于法有据，这是依法治国的法治精神在改革领域的高度体现。他还指出，要“大胆试、大胆闯、自主改”，“允许改革有失误、但不允许不改革”。可见，从政策导向上，“改革要于法有据”与“大胆试大胆闯”二者并不矛盾，而是统一的。而在现实当中，我们常常看到听到，一些干部由于顾忌改革要于法有据，怕担责犯错而不敢闯、不敢试，甚至产生消极等待情绪。为此，需要从两个方面加以改进。一是要进一步明确，所谓于法有据，主要是就重大改革和重大原则问题而言的，并不是指推进改革的具体方式方法。新形势下，面对复杂的改革形势和更加艰巨的改革任务，依然需要鼓励广大干部按照“三个有利于”的原则大胆闯、大胆试。就像邓小平同志当年所讲的，对了坚持，错了改正，就不会犯大的错误。二是要进一步完善对干部的激励和保护机制，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，建立健全改革容错纠错机制，真正为那些锐意进取、敢作敢为的干部打气撑腰，做好后盾。

（作者为国务院发展研究中心副主任、党组成员、研究员）