亲历改革：为何朝向市场经济

吴思　崔克亮

要在“稳就业、稳外贸、稳投资、稳金融、稳外资、稳预期”的前提下一步步落实各项改革措施

张卓元，生于1933年，著名经济学家，现为中国社会科学院学部委员、孙冶方经济科学基金会荣誉理事长。自20世纪80年代以来，张卓元亲历并参与了多次重大改革进程，参加了12次中央文件的起草工作。光阴荏苒，青丝成白发，中国社会主义市场经济体制框架也日渐清晰。在改革开放40周年之际，《中国经济报告》专访了这位资深的经济学家。张卓元通过对改革进程的回忆，呈现了中国从“计划”走向“市场”的曲折和不易。

从五次三中全会看改革开放

中国经济报告：作为改革开放的亲历者和一些重要的纲领性文件的起草者，能否请您对过去40年中国改革开放的成绩给出一个总体评价？如何划分改革开放的历程？

张卓元：改革开放至今短短的40年，已使中国经济社会发生了让全世界惊叹的翻天覆地的变化。1979-2017年的39年间，中国国内生产总值（按不变价格计算）占世界经济总量的比重从1.8%大幅提升至15.3%，中国从1978年人均国内生产总值只有190美元的落后国家，一跃而起，成为世界第二大经济体；2017年人均国内生产总值达到9000美元左右，进入中上等收入国家行列。

我把中国40年改革开放历程分为四个时期。第一个时期：探索阶段（1979-1992年）。1978年党的十一届三中全会提出实行改革开放的方针后，1984年党的十二届三中全会进一步确立了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，迈出了走向商品经济的步伐。过去人们只了解计划经济，不认可商品经济，有段时间还对社会主义经济具有商品经济属性的说法进行了批判。这段时期是探索阶段，也是引入市场机制、确认商品经济的阶段。第二个时期：市场经济体制框架建立阶段（1993-2002年）。中国确立了市场经济体制改革目标后，改革得到了大发展。到2001年中国加入WTO，开放也进入了新的阶段。第三个时期：社会主义市场经济完善阶段（2003-2012年）。这段时期虽然没有特别牵动全局的大改革，但修修补补式改革也不少，包括股权分置改革、国有银行整体上市、取消农业税、集体林权制度改革、人民币汇率形成机制改革、增值税转型、中外资企业所得税统一、提高个税起征点、资源税费改革、房地产税改革试点、文化体制改革、医疗卫生体制改革、社会保障体系建设等。这类改革的目的是对已经建立的社会主义市场经济进行完善。第四个阶段：全面深化改革阶段（2013年至今）。过去的改革强调建立和完善社会主义市场经济体制，党的十八大则提出五位一体的改革，十八届三中全会进一步强调完善治理体系、提升治理能力，涉及面很广，不再局限于经济方面。

中国经济报告：改革开放之初，中国决策层如何形成了当时的改革思想？基层人民又是如何探索不同的改革路径的？

张卓元：实际上，在党的十一届三中全会召开之前，党中央作了充分的思想准备。1978年7-9月，多次召开了国务院务虚会，在总结新中国成立以来30年经济建设经验教训的基础上，就如何正确运用价值规律、改革经济体制、坚持按劳分配等问题进行了深入探讨。这些会议指出，在过去20年，中国已经不止一次地改革经济体制，但往往着眼于行政权力的转移，在放了收、收了放的老套路中循環，现在进行改革，就一定要放手发挥经济手段和经济组织的作用，按经济规律办事。十一届三中全会公报发表后，人民积极性被充分调动起来，开启了中国从高度集中的计划经济体制到充满生机活力的社会主义市场经济体制的历史转折的进程。

中国改革首先从农村起步。1978年12月，安徽小岗村二十户农民自发签订了“包产到户”的地下协议，随后包产到户或包干到户迅速在全国推开。全国实行包产到户和包干到户的生产队比例从1980年初的1.1%上升到1980年底的14.9%，到1981年6月已达到86.7%。与此同时，中国从1979年起提高农产品收购价格，陆续恢复农村集市贸易，提高了农民生产积极性，市场供应状况迅速好转。

试办经济特区和引进外资，也是当时在争议声中干起来的。深圳从一个不起眼的小县城，通过引进外资、发展经济，如今已经成为世界闻名的特大城市。

四川等地的体制内国营企业也开始进行扩大自主权的试点。由于有了一定的生产经营自主权和利润留成，国营企业开始焕发出一定的活力。

中国经济报告：党的十二届三中全会确定了发展社会主义商品经济，当时这一提法引起了哪些讨论？中国是如何逐步从计划经济过渡到有计划的商品经济的？

张卓元：其实，早在1979年4月召开的全国第二次经济理论讨论会上，与会学者就讨论了社会主义经济是不是一种商品经济的问题。虽然有的意见强调社会主义经济的本质是计划经济，但多数经济学家认为社会主义经济具有商品经济的属性。后来由于一些经济学家认为将社会主义经济概括为商品经济，会削弱计划经济、削弱社会主义公有制，导致商品经济论成为被批判的对象。扭转这一状况的关键节点是党的十二届三中全会。虽然全会文件的起草也经过了反复调整，但最终在《关于经济体制改革的决定》中为商品经济论“翻案”。尽管这个文件也有不完善的地方（如在论述社会主义商品经济后面加了一句话：“在我国社会主义条件下，劳动力不是商品，土地、矿山、银行、铁路等一切国有的企业和资源也都不是商品”），但毕竟实现了社会主义经济理论的重大突破，为确立社会主义市场经济体制打开了半扇大门。

社会主义商品经济论确立后，市场化改革包括价格改革、宏观经济管理体制改革、所有制结构调整与改革、国企改革、收入分配改革、涉外经济体制改革等都迅速开展起来。

中国经济报告：后来中国又是如何从有计划的商品经济过渡到社会主义市场经济制度的？

张卓元：党的十二届三中全会后，中国市场化改革大步推进，认为社会主义商品经济就是市场经济的声音逐渐多了起来。但由于某些原因，有的经济学家对前几年的市场化改革表示怀疑和否定。在改革出现争论的关键时刻，邓小平于1992年春在南方发表讲话，提出计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义，计划和市场都是经济手段。1992年10月，党的十四大正式宣布，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。当时对这一改革目标有两点解释，一是市场在资源配置中起基础性作用，二是社会主义市场经济体制是有国家宏观调控而不是放任自流的。那么，这一崭新的经济体制基本框架是怎样的？这是需要尽快明确和回答的问题。

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对十四大确立的社会主义市场经济体制改革目标具体化，确立了社会主义市场经济体制的基本框架。

在这一背景下，中国市场化改革快速推进，社会经济运行初步实现由计划主导型转为市场主导型。1994年实现了用市场经济国家通行的分税制代替原来的地方财政包干制，个体私营经济快速发展，利用外资也走上了快车道，国有企业公司制股份制改革逐步推进，商品和服务价格进一步放开，各类市场迅速发展。

中国经济报告：党的十六届三中全会的主题是完善社会主义市场经济体制，提出了“五个统筹”。五个统筹的发展理念对经济体制改革产生了怎样的影响？

张卓元：当时的背景是改革极大促进了社会生产力发展，但同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，其重要原因是中国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。

党的十六届三中全会提出“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放。2003年以后，由于种种原因，十六届三中全会决定的落实情况不够好，经济改革同之前25年相比有所放慢，这种情况一直延续到2012年。当然，2003年以后改革并未停止，还是在继续推进中，并且取得一定成效。但也要承认，这几年的确没有推出特别重要和关键环节以带动全局的改革。

中国经济报告：党的十八届三中全会提出，在经济改革方面，要“使市场在资源配置中起决定性作用”。这一提法是20多年来沿用的“基础性作用”提法的继承和发展。这种发展和突破是如何形成的？

张卓元：第一，这是决策层对社会主义市场经济体制改革认识不断深化的结果。1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标时，就提出了“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。2002年党的十六大提出，“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。”2012年党的十八大进一步提出，“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。”可以看出，20年来，我们对市场机制作用的认识是不断往前走的。新的提法比原来能够更加准确和鲜明地反映市场机制对资源配置的支配作用，反映市场经济的基本规律（即价值规律）的内在要求。

第二，这是经济改革实践发展的必然选择。党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标后，市场化改革加速推进，比较快地于20世纪末就初步建立起社会主义市场经济体制。但这个体制还不完善，还存在不少弊端，突出表现在政府直接配置资源过多，政府对经济活动干预过多，存在多种形式的行政垄断，一些部门在非自然垄断环节阻碍竞争；政府对市场和价格的不当干预妨碍全国统一的现代市场体系的形成，对非公有制经济实施某种歧视性政策，也妨碍公平竞争市场环境的形成和完善；政府对宏观经济的管理也不完善，对市场的监管不到位，政府的公共服务、环境保护和社会管理职能也远未到位，等等。這说明，在政府和市场的关系方面存在政府越位和缺位现象，从而在相当程度上影响市场机制对社会经济活动的调节功能。强调市场对资源配置起决定性作用，就意味着，凡是依靠市场机制能够带来较高效率和效益，并且不会不可逆地损害社会公平正义的，都要交给市场，政府不要干预。

第三，可以更好地发挥政府作用。市场在资源配置中起决定性作用并不意味着不重视政府作用，而是要明确界定政府职能，更好发挥政府作用，比如宏观调控、维持市场秩序、公共服务、社会治理、保护环境。

改革的理论突破与实践创新

中国经济报告：在中国改革进程中，似乎贯穿了实践理性的精神，最著名的说法是“摸着石头过河”，“不管白猫还是黑猫，能抓住老鼠就是好猫”等。这是否说中国改革开放一开始并没有一个明晰的目标和路线图？ 那么，时至今日，中国改革有无最终目标？如果有，这个最终目标是什么？能否描述一下实现这个目标的路线图？

张卓元：中国改革初期其实也有目标，即生产力标准。当年所谓的“猫”就是生产力，只要能促进生产力发展的方法都可以采用；所谓“摸着石头过河”，“过河”也是为了促进生产力发展。

但是，体制改革的具体目标一开始确实不太明确，我们一直是强调引入市场机制，走一步看一步，先发展商品经济。1992年以后明确了要建立社会主义市场经济体制，目标可以说清楚了，到现在还是坚持这个方向。当然，随着改革继续往前走，党的十八届三中全会将改革目标扩展为国家治理体系和治理能力现代化，这是一个重大进步。这个目标包含社会主义市场经济体制改革，但又不限于经济，并且跟国际更加接轨。

中国经济报告：发展经济学提及均衡发展与非均衡发展两种模式，其各有优缺点。中国过去的发展主要采取的是非均衡发展战略，改革也是非均衡的，最典型的提法是“让一部分人先富起来，再带动其他人走向共同富裕”。这种战略在一定程度上造成了社会群体和区域之间发展不均衡的问题。您怎么看这种发展理论？

张卓元：中国实际上并没有明确提出非均衡发展战略，只是有学者这样概括。决策层很早就发现了非均衡、结构失衡的问题，党的十六届三中全会提出的科学发展观和十八届五中全会提出的五大发展理念都强调要协调发展。虽然有的政策可能存在推动非均衡、不协调发展的问题，但总的来说还是要在不均衡发展过程中尽量做到协调发展，因为失衡超过一定程度会带来比较大的麻烦。

中国经济报告：有人把中国改革的路径和特点总结为“中国模式”，那么，“中国模式”的本质和主要内容是什么？它与所谓的“北京共识”（相对于“华盛顿共识”而言）是否一致？

张卓元：有学者认为中国模式就是强调威权政府、强势政府，这是不对的，也跟党的十八届三中全会、十九大精神不相符。这些文件强调的是市场的作用，并非强调政府主导。华盛顿共识中所谓的私有化、市场化、自由化对中国并不适用，北京共识也很抽象。我认为所谓中国模式就是党的十八届三中全会确定的，坚持市场经济体制改革方向，市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。

中国经济报告：您刚才提到2003-2012年近10年的经济改革进程有所放慢，为什么会出现改革进展缓慢的现象呢？

张卓元：一是上上下下专注于发展而顾不上改革。2003年以来，直到2007年，中国经济超高速发展，每年增速都达到两位数以上。各级政府部门几乎都用全力解决经济高速发展中出现的各种矛盾和问题，使改革难以提上议事日程。2008年以来，则是专注于应对全球金融危机的影响，使国民经济重新回到正常发展轨道。由于2008年底开始的4万亿投资带来的信贷膨胀和资产价格过快上涨，使得各方面需要用很大精力解决经济发展不均衡、不协调、不可持续的问题，从而影响了改革进程。

二是既得利益群体的阻挠和反对。党的十六届三中全会决定明确提出，要加快推进和完善垄断行业改革。实际上，垄断行业改革很难推进，新的企业很难进入垄断行业中的非自然垄断领域，很难引入竞争机制。国务院两个支持民营经济发展的“36条”很难落实，重要原因是受到垄断行业既得利益群体的阻挠和反对。政府改革的难度也很大。政府直接配置资源过多，必然会阻碍市场对资源配置的基础性作用或决定性作用的发挥。

三是因学界有人怀疑市场化改革而引发争议，影响到改革的顺利推进。有的经济学家认为国有经济垄断行业和垄断企业需要进行改革是个“伪命题”；有人主张就是要实行“国进民退”；有人认为当前主张民富优先是奇谈怪论；有人把居民收入差距过大归咎于民营经济发展过快，动摇了公有制的主体地位，等等。上述观点提出后，引起学界的争论，同时在一定程度上影响了改革的顺利推进。

四是缺少改革专门机构的统筹协调和强力推进。2003年国务院机构改革把原国家体改办和国家计委合并组建国家发改委，这样就不再有专司改革的机构了。当时人们没有充分地注意到，原国家计委有大量审批权，是审批体制改革的重要对象，将体改办和它合并可能不太合适。从2003年以后八九年的实践看，那次机构改革并没有更好地推进垄断行业和审批制度改革，而是使得改革进展缓慢。重要原因就在于国家发改委那几年几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的紧迫问题，如煤电油运紧张、缺口很大的问题，无暇顾及改革，也不会有改革的积极性。有一次，国家发改委一位副主任告诉我，2003-2008年期间发改委差不多把90%的精力都用于处理发展中碰到的各种问题，特别是用在煤电油运矛盾的协调处理上。当时货运对火车皮的需求远远得不到满足，发改委的主要精力都放在这里，对改革有点不太顾得上。

中国经济报告：2013年中央成立了全面深化改革领导小组，2018年进一步升格为全面深化改革委员会。这种工作机制能否更加高效地推动中国改革？

张卓元：中国改革已进入深水区，处于攻坚克难、啃硬骨头阶段。这就不仅要有改革的顶层设计，还要有自上而下的有力推动。最近一个例子是，2017年7月，由国务院下文，要求69家原来按照1988年《全民所有制工业企业法》登记的央企在年底前一律转为公司制，这項拖了近30年的改革终于在2017年底实现了。如果没有上面的催促，这项改革不知还要拖多少年。所以，成立中央深改领导小组是非常必要的，现在深改领导小组变成了委员会，这是中国到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的重要保证。

对下一步改革开放的建议

中国经济报告：党的十八届三中全会提出了336条具体的改革任务，应该如何进一步推动这些任务的全面落实？

张卓元：现在看起来问题比较大的就是民营经济的发展。虽然党的十八届三中全会明确了要毫不动摇地促进非公经济、民营经济发展，鼓励民营企业参与混合所有制改革，但由于当时的各种原因，落实得并不太好，造成了一部分民营企业资金外流和民间投资下滑。此外，去产能政策也对民营企业造成了影响，去产能容易按比例一刀切，结果砍掉了很多民营企业产能，导致市场环境恶化，最近决策层也发现了这个问题并及时纠正。

可见，改革的推进并不是那么容易，要克服一些困难和阻力。现在看来最大的阻力就是既得利益者。过去中国的渐进式改革不可避免地形成了一些既得利益群体，这些既得利益群体并不固定，往往不同的改革会碰到不同的利益群体。在改革初期，只要放开价格，商品供应马上就增加了。现在则不一样，像注册制改革涉及股民，房产税改革涉及多套房持有者，国有企业改革涉及国资委等等。包括民营经济发展面临的“卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”，原因就在于国有企业特别是垄断国有企业固守自己的利益，导致民营企业很难进入。石油、电信等行业当然有自然垄断性业务，这部分国家应该控股，但大量的竞争性业务是应该放开的，否则会导致效率损失。我个人认为发展混合所有制经济在相当程度上为垄断行业放开竞争性业务打开了一条路径，因为一般竞争性行业早就已经是混合所有制了，民营经济容易进入。

所以，随着改革进入深水区，改革攻坚的关键就在这里。碰到既得利益者的阻挠后，怎样比较好地打破阻挠，同时又不会引起激烈的对抗，这就需要领导艺术，需要寻找到一个比较好的路径。当然，我们现在面临的困难的确不少，因为经济处于下行期，有的改革步子很难迈得特别大，要在“稳就业、稳外贸、稳投资、稳金融、稳外资、稳预期”的前提下一步一步落实各项改革措施。

中国经济报告：土地财政是近20年中国各地出现的一个普遍现象。它曾经为城市建设和发展提供了资金支持，但也导致了一系列的弊端。您认为应该如何改革土地财政？

张卓元：我过去从来不赞成地方政府依靠土地财政发展经济或者所谓的政府经营城市。当然，现在看来，对于这个问题还有待更好的评价。有的经济学家认为土地财政带动了地方官员发展经济的积极性，地方政府之间的竞争是中国经济快速增长的重要原因，但没想到也带来了一些不好的后果，包括形成地方恶性竞争、没有对农民进行合理补偿、导致居民收入差距扩大、破坏资源环境等等。这些都是值得研究的问题，是改革过程中需要认真总结的经验教训。

中国经济报告：价格决定机制是市场经济改革的核心。您如何看待现在的市场价格体系？

张卓元：价格改革在改革开放初期一直走在市场化改革的前列。目前97%的商品和服务价格已经放开由市场调节了。我们在20世纪80年代讨论价格改革目标时认为，80%的商品和服务价格放开差不多就是市场价格体系了。现在的问题主要在要素价格市场化改革，包括利率、土地价格、劳动力市场价格等。此外，在资源产品价格方面，石油、航空、电信、电力等垄断行业的改革仍在推进，其他一般消费品价格已经完全放开了。

中国经济报告：今后的改革应如何权衡公平和效率，使更多人能够分享改革红利？

张卓元：中国的改革要想一直那么完美也不容易。比如党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”，当时强调要把蛋糕做大，要先让一部分人和一部分地区先富起来，这就必然会导致收入差距扩大。但从当时的经济环境来看，最紧迫的问题就是如何做大蛋糕，因此这种提法也是可以理解的。到了2004年党的十六届三中全会，当时就《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》向全国100多家单位征求意见时，还继续写入了“效率优先、兼顾公平”，但在征求意见过程中，有不少地方认为继续提这个口号有问题，最终改成了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平”，及时纠正了之前的提法。从那以后，我们就开始比较注重公平了，当然这也需要一个过程，不可能一朝一夕就取得明显成效。比如，到現在为止，我认为财政支出用于民生方面特别是低收入群体的生计方面还不够充分，一些税制还有待完善。但这些问题现在已经逐渐受到了关注，而且正在采取措施纠正。

中国经济报告：中国过去的改革主要关注经济领域，单兵突进，相关配套改革相对薄弱。今后，应如何完善配套改革以支撑和保障经济领域的改革？

张卓元：过去我们特别强调经济体制改革，其他改革是为经济改革服务的。党的十八届三中全会提出五位一体的总体布局，这是一大拓展，当然经济改革还是重点。对于保障经济体制改革而言，法治化是非常重要的。一定要让市场经济成为法治经济，中国在这一点上还需要下很大功夫。还有一点就是民生和社会建设，要让老百姓更满意。这个方面有所进展，但还可以做得更好一些。总的来说，中国面临的不再仅仅是做大蛋糕的问题了，还要考虑蛋糕的公平分配，这是经济发展到了新阶段提出的任务。

中国经济报告：在40年改革开放进程中，“开放倒逼改革”是一条重要经验。当前，中国外向型经济发展面临新形势，该如何继续扩大开放？

张卓元：现在决策层十分强调进一步扩大开放，包括金融业和其他服务业的开放。当然还有一些核心问题没有解决，但总体来说开放的步伐比以前迈得更大了。开放本身会倒逼改革，有利于我们引进市场经济的通行规则，而且经济全球化、贸易自由化对生产力的发展具有重大促进作用。当然，开放也可能会带来一些问题，但结果肯定是利大于弊的。