污水处理厂存量项目改扩建工程PPP咨询案例浅析

文/张融

一、引言

本文以笔者主持的某县污水处理厂存量项目改扩建工程的全过程PPP咨询业务为案例。此项目已于2017年中旬组建了项目公司（即SPV公司），开始了改扩建的实施工作。在本项目咨询过程中，笔者发现了存量项目存在的一些问题，希望与大家一起探讨、学习。

二、工程基本情况

2007年，某县人民政府、某区人民政府和某环保企业签订了“某市第二污水处理厂工程建设、运营和移交特许权协议”（以下简称“BOT协议”），约定合作期限30年，到期后污水处理厂无偿移交给政府或其指定的接受方；具体实施过程为一、二期分期建设，总规模日处理量为6万吨/日，先期投资、建设、运营第一期工程，设计日处理量为3万吨/日，排放标准为《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级B标准。2011年，某区人民政府退出BOT协议，由某县人民政府和某环保企业继续履行。

当前由于人口与经济的发展，一期工程已不能满足当地经济社会发展的需求，故根据BOT协议启动二期工程；又由于相关的环保要求，排放标准由一级B调整为一级A标准，因此同步进行一期提标工程。

三、PPP咨询主要方案

(一)PPP模式选择

与传统模式相比，采用PPP模式是形成了“一个项目两个业主”的局面，需通过PPP合同对技术界面、管理界面和责任界面进行合理协调和安排，保证项目顺利实施。从建设、运营收益考虑，本项目对私人资本有较大吸引力，较易进行债务融资，并且项目成本相对稳定，更易预见，能加快项目建设的进程，更早投入运营，就能更早带来社会效益，获得社会效益时间价值。综合分析，本项目拟采用BOT的模式，延续、完善原“BOT协议”。

(二)结构设计

基于BOT协议的相关内容和某县人民政府的组织机构特点，本项目继续采用BOT、TOT相结合模式运作。合同关系和结构设计如上图所示。

(三)建设标准和工艺技术要求

充分考虑污水处理厂一期工程以往水质波动情况，合理设计污水处理厂二期扩建工程进水水质，进水水质中主要污染物浓度不低于可研设计标准。根据项目立项批复意见，污水处理厂一、二期提标和二期扩建工程设计、建设和验收需满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GBl8918—2002)一级A标准。

污水处理技术须采用“A2/O+深度处理”，项目公司可结合工程可研文件，根据经验和污水处理厂一期工程进水水质特点设计工艺流程，选择成熟、稳定、可靠的处理方案，确保出水水质稳定达标。

污水厂工程施工及验收应满足《城市污水处理厂工程质量验收规范(GB50334—2002)》及国家相关规范的要求。

(四)污水处理服务费的计算与支付

1.月实际处理量＜月实际进水水量≤月保底水量

污水处理服务费=月保底水量×污水处理价格

月保底水量=月正常商业运行天数（即扣除当月发生不可抗力和暂停的天数)×3.00（或4.05）

2.设计处理量的1.1倍≥月实际处理量≥月保底水量

污水处理服务费=月实际处理量×污水处理价格

3.月实际处理量若超过设计处理规模的1.1倍但不超过设计的最大处理负荷[指安全系数对应负荷]，超出设计能力1.1倍的部分为“超设计水量”。

超设计水量污水处理服务费=超设计水量×污水处理价格×50%[约为变动成本及利润占水价的比例]。

4.某运营日若实际进水量超过设计的最大处理负荷，项目公司应立即通知县住建部门，并启动紧急应急预案，根据县住建部门要求进行处理。

(五)风险分配

风险分配方案以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。

各项风险因素结合政府、社会资本、项目公司各方权责利关系进行分配，制定风险分担分配框架。

四、问题与思考

(一)存量项目与前期、现状的关系

本项目属于存量项目，其中涉及前期的一期BOT的3万吨/天污水处理，以及本次扩建的3万吨/天污水处理工程，因此厘清其中的关系，特别是从法律层面核准相关各利益方的权利和义务尤为重要。

(二)本项目的实施机构

根据《财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金﹝2014﹞113号)的要求，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。目前县政府确定由县住房和建设部门作为本项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作，建议县政府及时补充相关授权文件。

(三)项目移交

本项目的存量工程，污水处理厂一期工程由项目公司建设、运营、维护，本实施方案为原“BOT协议”的补充和完善。而两个污水提升泵站为先政府投资建设，后交予项目公司委托运营。

(四)将政府付费责任纳入财政预算及财政中长期规划

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金﹝2015﹞21号)等文件的要求，对于通过财政承受能力论证后，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将PPP项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

建议县政府在招标前将本项目中的政府付费责任纳入全县中长期财政预算，并经县人大审议通过。

五、结论

在本项目实施过程中，笔者在以下方面感触颇深：

(一)前期“尽职调查、资产评估”的重要性

依据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）需“严格新项目入库标准”，其中明确了“涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的”不得入库。从项目实践角度上来看，这方面的工作做细做扎实，对此类项目后期的开展具有事半功倍的重要效果。

(二)摸底社会资本，对接其实际需求

在项目操作过程中，公开广泛听取各潜在社会资本的合理诉求，以期项目具备充分的可竞争性，这对项目后期的社会资本选择及谈判具有良好的优势条件，同时也更加契合《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金﹝2015﹞167号）中“定性评价指标”中关于“潜在竞争程度”的指标需求。

(三)项目捆绑，以及付费来源的深度挖掘

在本项目谋划过程中，不能只关注提标改造的工程，要充分考虑与扩建工程相结合，以期增加项目的收益来源和收益水平，能够为降低政府补贴做好充分的前期工作；同时在类型上，也尽量多选取相类似，或者在区域上，多选取相衔接的项目，这样能够更加提高项目的吸引力，也能够为项目吸引来更适合的“金凤凰”，这样为项目的顺利实施做好充分的前提准备。