国家监察委员会的设立与运行制度研究

姬亚平 吉亮亮

2016年以来，出于反腐倡廉长效机制建设的需要，中央积极部署国家监察体制改革，规划设立国家监察委员会(以下简称国家监察委)。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。此后，设立国家监察委提上日程。2016年10月，党的十八届六中全会提出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。国家监察委首次被定位为与政府相平行的独立国家监督机关。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《国家监察体制改革试点方案》)，部署在3省市设立各级监察委员会，开展国家监察改革试点工作。国家监察委设立有了基本政策依据。2016年12月，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《国家监察体制改革试点决定》)，正式授权京晋浙三省市开展国家监察体制改革试点。自此，国家监察体制改革试点正式启动，设立国家监察委逐步从构想走向实践。

一、从行政监察到国家监察：我国监察理念的发展

我国目前推行国家监察体制改革，设立国家监察委，将逐步实现从以前行政系统内部监察机构的行政监察到独立的国家监察机关(国家监察委)的国家监察的转变，体现了我国监察理念的进一步发展，使得监察职能实现了质的飞跃。

国家监察与行政监察的内涵差别明显，一言以概之，行政监察是一种“小监察”，而国家监察则是一种“大监察”，从行政监察到国家监察体现了监察格局从小到大的转变，具体体现为：

第一，从监察对象上看，国家监察强调监察对象的普遍性和广泛性。行政监察的对象是国家行政机关及其工作人员，行政机关任命的工作人员，法律法规授权的公共组织及其工作人员，以及行政机关委托从事公共管理的组织及其工作人员。而国家监察的对象囊括所有行使公权力的国家机关及其工作人员，除了行政监察的对象外，还包括人大、法院、检察院、政协、人民团体及其工作人员，以及医院、学校等事业单位及其工作人员。

第二，从监察主体上看，国家监察强调监察机构的独立性。行政监察指的是行政机关内部专司监察的机构所进行的监察活动，而国家监察指的是由权力机关产生的专门的独立国家监察机关(国家监察委)所进行的监察活动。行政监察属于行政系统内部的同体监督，国家监察属于跨权力系统的异体监督，国家监察具有完全的独立性。

第三，从监察权属性上看，国家监察权是一种新型的国家权力。国家监察权是一种与立法权、行政权、司法权相并列的权力，而行政监察涉及的监察权属于行政系统内部的一种权力，本质上属于行政权。关于国家监察权后文将详细论述。

此外，从监察职权、监察力量、监察手段(措施)等方面看，国家监察与行政监察也存在较大差异。

西方国家普遍实行“三权”分立的政治体制，国家权力可以横向划分为：立法权、行政权和司法权“三权”。这种“三权分立”的理论是由法国启蒙思想家孟德斯鸠提出来的，他认为，“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[注]〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆2004年版，第184页。为了制约权力，防止滥用权力，孟德斯鸠将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由不同的国家机关行使，并且设计让三权之间相互制衡。美国的汉密尔顿、杰斐逊等人则将三权分立理论具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定实践中，从而使三权分立由理论变成了现实。[注]参见易顶强：《舶来的宪政文化 以“五权宪法”为例》，武汉大学出版社2013年版，第36页。美国在其1787年《宪法》中，确立了三权分立的政治体制，规定立法权、行政权和司法权分别由国会、联邦政府、联邦法院行使，并相互制衡，由此美国成为世界上第一个实行“三权分立”的国家。

说起监察权，我们会想到“权能分治、五权宪法”理论，这一理论的创立者是我国民主革命的先行者孙中山先生。孙中山主张，政治权力可以划分为政权(或民权)和治权，人民享有政权，即选举权、罢免权、创制权、复决权“四大政权”；政府享有治权，即立法权、行政权、司法权、考试权、监察权“五大治权”，实行“五权分立”。“五权分立”中的监察权和考试权是孙中山根据中国历史上固有的监察、科考两大传统制度而创设的两种新型国家权力，孙中山的“五权分立”理论是在西方“三权分立”理论基础上的发展，吸收了中国文化元素，是中西合璧的结果。

监察权是五权中的重要组成部分，它是孙中山根据中国传统制度并结合当时民主革命的实际为我国创设的一种新型国家权力。孙中山认为由于西方监察权归属于国会，没有独立性，所以产生国会挟制政府，影响政府运作等各种问题。他认为诸如监察御史等中国古代监察制度具有很大的优越性，主张学习古代的监察制度，设立监察权，以便更好地监督政府。他说过：“如我中国，本历史习惯弹劾鼎立之权为五权之监察院，代表人民国家之正气”[注]《孙中山全集》(第1卷)，中华书局1981年版，第435页。。

目前，党中央部署开展国家监察体制改革，做出了在我国逐步探索设立由各级人大选举产生的国家监察机构，即国家监察委的重大决策，具有划时代的伟大意义，这昭示着我国国家权力体系中的一种新型权力——国家监察权的诞生！这意味着孙中山先生所主张的五种国家权力之一的监察权将在中国大陆得以付诸实践。

自此，我国中央国家权力体系将形成“新五权”格局，即中国共产党领导下的立法权、行政权、司法权、监察权和军事权五权并存的格局。

根据孙中山“五权宪法”理论制度设计，行使国家监察权的机关是监察院，而我国行使国家监察权的机关是国家监察委。需要指出的是，从《国家监察体制改革试点方案》和《国家监察体制改革试点决定》两个文件来看，京晋浙三个试点省份的监察机关叫监察委员会，但是本文认为为了更好体现国家监察所蕴含的“大监察”思想，我国的国家监察机关宜统一命名为国家监察委，中央一级的国家监察机关宜命名为中央国家监察委，省级、设区市级、区县级等行政区划国家监察机构宜命名为某行政区划国家监察委(如江西国家监察委)。本文采用国家监察委的名字，如无特别说明，文中所指的国家监察委，既包括中央国家监察机关，也包括地方各级国家监察机关。

从党中央对于我国国家监察体制改革的战略部署上看，作为行使国家监察权的专门机关，我国的国家监察委具有以下特点：

第一，国家监察委由人大产生。各级监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

第二，国家监察委独立行使职权，不受其他国家机关的干涉。国家监察委将独立于行政系统，独立行使国家监察权，独立开展国家监察工作。

第三，国家监察委与各级党的纪委部门合署办公。国家监察委需要接受党的领导，并与党的纪委合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。

第四，国家监察委将整合各种反腐资源，成为我国反腐的重要国家力量。国家监察委将整合政府的行政监察部门、预防腐败部门，人民检察院的反贪、反渎、职务犯罪预防部门等力量。独立反腐机构是党中央对于国家监察委的首先定位，国家监察委将在我国反腐战线中发挥极其重要的作用。

国家监察委与人大、政府、检察院、法院相并列，这意味着国家监察委设立后我国将形成人大和“一府一委两院”的国家机关权力格局。就中央层面来说，将形成全国人大及其常委会、国务院、中央国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、国家军事委员会五大国家机关并立的格局，参见图1。

图1 我国中央国家机关权力结构图

二、 多维视角：国家监察委设立的必要性

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家监察体制改革，设立国家监察委是党中央在全面深化改革的大形势中做出的重大战略决策，对于建立和完善中国特色社会主义国家监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。从整合力量强力推进反腐败工作，以权力监督权力推进政治改革实现政治文明，以及促进依规治党和依法治国相结合的三大视角来看，国家监察委具有设立的必要性。

(一)整合力量强力推进反腐败工作的视角

腐败行为损害政府形象和公信力，破坏公平正义，败坏社会风气，阻碍社会民主和法治建设，危害国家统治和社会和谐稳定。腐败是全世界的公敌，做好反腐败工作是全世界的共识。我国腐败发展形势极其严峻，根据国际反腐败非政府组织“透明国际”发布的“全球腐败印象指数”(即“全球清廉指数”)，2015年，中国的清廉指数为37分，在168个国家和地区中排第83名，中国全球清廉指数远低于世界国家平均水平，已沦为全球腐败的重灾区。

胡锦涛同志在建党九十周年上的讲话中首次提出，消极腐败的危险是我党目前面临的四大危险(即精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险)之一，全党必须下大力气解决腐败问题。党的十八大报告提出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。在我国，反腐败工作关系到经济社会发展的大局，关系到人民群众的根本利益，关系到党和国家政权的人心向背、生死存亡，必须在党的领导下努力做好我国的反腐败工作。

做好我国的反腐败工作，必须依靠一套完备科学的国家反腐败体制，然而，我国现行的国家反腐败体制存在诸多问题。这些问题主要体现在：一是，国家反腐败工作机构众多，力量极为分散。各级人民政府的监察机关负责行政机关及其工作人员以及行政机关任命的其他人员等的行政监察工作；各级人民政府的预防腐败部门负责做好政府内部的腐败预防工作；各级人民政府的审计机关，负责对各级人民政府及其各部门的财政收支、国有的金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。各级人民检察院的反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等部门负责对国家工作人员的贪污贿赂、渎职侵权刑事案件进行侦查以及做好国家工作人员的职务犯罪预防工作。如此众多反腐败机构并立，导致我国国家反腐败力量分散严重。二是，反腐败机构独立性不足。例如，我国各级人民检察院由于其人事、财政等受制于各级人民政府，导致其查办国家工作人员贪污贿赂和职务犯罪等犯罪行为有后顾之忧，行政干预司法事件也经常发生。我国各级行政监察机关和审计机关由于其属于各级人民政府的内部工作部门，导致其开展行政监察和审计工作独立性不足，同体监督导致反腐工作面临诸多困境。我国反腐败机构的不独立严重影响其反腐工作的开展。三是，反腐败机构地位低、规格不够。我国的各个反腐败机构从属于行政机关和检察机关，在整个国家机关体系中地位较低、规格不够、权力受限，导致在反腐败中威慑力不够，效果也打折扣。因此，优化整合反腐败机构力量，完善反腐机构运行机制变得尤为迫切。

中央提出推动国家监察体制改革，设立国家监察委将有效地解决以上问题。《国家监察体制改革试点方案》提出，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构即国家监察委，让其专司国家监察权，履行反腐败职责，依法对所有行使公权力的机关及其工作人员进行国家监察，这将极大地推动我国的反腐败工作走向制度化的轨道，翻开了我国反腐败工作新篇章，具有划时代的伟大意义！一是，设立国家监察委整合了我国的反腐败工作力量，形成统一高效的反腐败工作机构。国家监察委将整合目前人民检察院的反贪、反渎、职务犯罪预防部门，政府的行政监察、预防腐败部门，后期可以根据需要整合政府的审计部门，这将有效地促进国家反腐败力量由分散走向统一，促进国家监察委集中统一开展反腐败工作。二是，设立国家监察委实现了同体监督向异体监督的转变，提高了反腐败工作的独立性。国家监察委由各级人大选举产生，与政府、法院、检察院并立存在，将有利于其独立行使国家监察职权，独立开展反腐败工作，确保反腐工作取得实效。三是，将所有行使公权力的机关及其工作人员纳入国家监察对象，将实现国家反腐工作的全覆盖。将我国立法机关、行政机关、司法机关、人民团体，甚至高校、医院等单位及其工作人员纳入到国家监察委的监察范围，实现反腐败工作全覆盖，并将进一步提高我国反腐败工作的范围和广度。

(二)以权力制约权力推进政治改革的视角

政治文明是一个国家文明的重要标志，它是我国三大文明(物质文明、政治文明、精神文明)的重要组成部分。开展民主政治建设，实现政治文明，是深入推进我国改革开放，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。而要实现我国政治文明必须深入推进我国的政治体制改革，政治文明和政治体制改革二者内在的逻辑关联是：政治体制改革是社会主义政治文明建设的核心内容和重要动力，政治文明建设是社会主义政治体制改革的目标和方向，不断推动政治体制改革是我国社会主义政治文明建设的必由之路和现实选择。[注]参见张立进：“政治体制改革：我国政治文明建设的动力”，《理论界》，2011年第4期，第20～24页。

政治体制改革是现行政治运行制度的自我完善，政治体制改革的核心问题是权力问题，即权力的制约和监督。对于权力问题，英国阿克顿勋爵说过，“权力往往导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”；法国孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

党的十八大报告提出了坚持走中国社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重大部署。该报告指出，要健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。《国家监察体制改革试点方案》中“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计”的表述，预示着中国共产党将团结和带领全国各族人民开启一场新的政治改革，国家监察委的设立将点燃我国政治改革的新引擎！一是，设立国家监察委这一独立的国家监察机关行使监察权，将对立法权、行政权、司法权形成有效的监督和制约，促进形成具有中国特色的国家权力监督体系。二是，设立国家监察委，通过国家监察委对所有行使公权力的机关及其工作人员进行全覆盖式的国家监察，可以有效地引导权力各司其职，保持在合法的轨道中运行。三是，设立国家监察委，以监督行政权为重点开展国家监察活动，可以让处于扩张中的行政权得到有效约束和监督，逐步解决行政系统内部庸政、懒政、怠政现象，促进行政机关全面实现依法行政，提高政府的公信力。

(三)促进依规治党和依法治国相结合的视角

依规治党就是依据党内法规进行党的治理和建设，依法治国就是依据国家法律规范进行国家的治理和建设。在2014年召开的以“全面依法治国”为主题的党的十八届四中全会首次将党内法规体系提升到法治体系的重要组成部分的高度，并将全面从严治党和依法治国结合起来，将其作为法治中国建设的重要保障[注]党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》指出，要建设法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系五大法治体系，首次提出建设党内法规体系。该决定还指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，这实质上形成了依规治党和依法治国相结合的提法的雏形。，之后依法治国尤其是依规治党的提法频繁见诸各种文件和媒体[注]如在党的十八届四中全会闭幕之后，中央纪委十八届四中全会召开之前，新华社刊文《从严治党 依规治党——写在十八届中央纪委四次全会召开之际》指出，治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度， 首次提出了依规治党的思想。，在中央纪委十八届五中全会上，首次正式提出将依规治党和依法治国结合起来，开展党风廉政建设和反腐败斗争。在刚闭幕不久的党的十八届六中全会首次以“全面从严治党”为主题，审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，彰显了党全面依规从严治党的坚定决心。

依规治党和依法治国两者密切相关，体现了“四个全面战略”布局中“全面从严治党”和“全面依法治国”的有效融合统一，两者共同服务于法治中国建设。一方面，党的领导是依法治国的政治保障，党需要依靠党内法规进行治理，因此，可以说依规治党是依法治国的重要前提和根本保障。另一方面，依法治国是促进党和人民的意志最终转化为国家意志，并实现国家良性治理的路径，因此，依法治国是依规治党的价值追求。

推行国家监察体制改革，设立国家监察委，专司国家监察职能，让国家监察委取代原来的行政监察部门与纪委合署办公，对于促进党的纪检制度改革与国家监察制度改革协调进行，实现依规治党和依法治国的有机统一具有重要的意义。具体而言，一是，设立国家监察委，将所有行使公权力的国家机关及其工作人员纳入国家监察的对象，有利于实现国家监察的全覆盖，配合党内纪律监督全覆盖，从而实现党内监督无死角，国家监督全覆盖。二是，设立国家监察委，专门行使国家监察权，有利于形成国家监察委依法独立行使国家监察权，从而配合各级纪委依规独立行使党内监督权的局面，实现依法监督国家权力与依规监督党内权力协调推进。三是，设立国家监察委，通过廉洁监察等方式，大力开展国家反腐工作，严惩贪腐分子，有利于提高反腐的成效，营造廉洁的政治生态，从而配合党内反腐工作，实现从严治国与从严治党，国家反腐与党内反腐的密切配合和有机统一。四是，设立国家监察委，逐步开展国家监察立法，有利于配合完善党内监督法规制度，实现国家法律与党内法规有效衔接，从而为依法治国和依规治党奠定基础。

三、国家监察的对象与主体设计

推进国家监察体制改革，必须做好国家监察委运行制度的顶层设计，从而为国家监察委的科学高效运行提供制度保障。在国家监察委运行制度具体设计中，应当至少考虑到合理设定国家监察委的监察对象、职权、组织架构等问题。此外，为了防止国家监察委成为超级强权机关，滥用权力，应当建立国家监察委权力制衡机制，从而解决谁来监督国家监察委这一难题。

(一)国家监察对象的设定

1.我国行政监察对象的现状及其问题

根据我国《行政监察法》的相关规定[注]《行政监察法》第2条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。另外，该法第50条规定，监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。，目前我国行政监察对象有：国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其他人员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员，以及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员这四类。这四类组织和人员体现了我国目前行政监察对象范围确立的公务标准，即以组织和个人是否从事公务活动作为认定行政监察对象的标准。

目前我国行政监察在监察对象方面存在诸多问题，其中最大问题是，监察对象范围过于狭小。这最明显的体现是行政监察对象范围与公务员机关及其公务员范围不协调，行政监察未能覆盖国家所有公务员单位及其公务员。我国《公务员法》第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。《〈公务员法〉实施方案》则具体规定了公务员的7类范围，即各级中共机关，各级人大及其常委会机关，各级行政机关，各级政协机关，各级审判机关，各级检察机关，各级各民主党派和工商联的机关等七类机关为公务员机关，其工作人员属于公务员。我国目前行政监察对象仅限于国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员这两类，未囊括中共、人大、政协、审判、监察、民主党派和工商联等各级机关及其公务员。行政监察对象范围狭窄，也体现在监察未能覆盖各类人民团体、事业单位、基层群众自治组织等应当纳入监察范围的各类组织及其工作人员。

基于目前我国行政监察对象范围狭窄的现状，在国家监察体制改革中，应该逐步解决这一问题，扩大国家监察对象，实现国家监察对所有行使公权力机关及其工作人员的全覆盖。

2.国家监察对象设定的基本原则和参考标准

逐步推进国家监察体制改革，不断扩大国家监察范围，涉及国家监察对象的确定问题。要确定国家监察的对象，必须遵循一定的基本原则，并合理确定国家监察对象的参考标准。

在国家监察对象确定中应该坚持三大基本原则。一是，坚持国家监察全覆盖的原则。中纪委十八届六中全会上习近平总书记指出，要形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。国家监察必须不留空白、不留盲点，实现全覆盖。二是，坚持党内监督与国家监察相协调的原则。要充分发挥党的纪委的党内监督作用和国家监察委的国家监察作用，让纪委对党组织及其党员进行党纪监督，让国家监察委对各类行使公权力的机关及其工作人员进行国法监督，实现党内监督和国家监察有机融合。三是，坚持对组织和对个人并重监察的原则。国家监察不能过度聚焦于对个人的监察，而忽略对组织的监察，个人是组织政策和决定的实际执行者，所以尤其需要重视对组织的监察。在确定国家监察对象时，应该将组织和个人一起纳入其中。

国家监察对象确定大致有四大参考标准。一是公务员身份标准，将所有具有公务员身份的国家机关及其工作人员纳入国家监察的范围。如若采取公务员身份标准，我国国家监察对象为前文所论及的7类公务员单位及其公务员。二是公务标准，将所有行使职权(包括委托、授权等)，从事公务的国家机关、公共服务组织等组织及其工作人员纳入国家监察范围。前文已论及，目前我国行政监察对象即主要采取公务标准。三是财政供养标准，将所有由国家财政供养的各级国家机关、社会组织纳入国家监察范围。如若采取财政供养标准，我国国家监察对象将包括人民团体，学校、医院等事业单位等组织及其工作人员。四是全社会廉洁标准，将整个国家和社会纳入国家监察的范围。采取全社会廉洁标准，意味着国家监察覆盖包括私营机构、普通公民在内的全社会整体。新加坡、中国香港采取的就是此标准，着眼全社会，全面打击贪腐。

3.我国国家监察对象的设定和分类

对于国家监察对象确定的三大原则，都应该予以坚持。对于国家监察对象确定的标准，考虑到我国处于社会主义初级阶段的国情和国家监察体制改革处于探索阶段的因素，我国目前的国家监察对象不宜覆盖全社会，所以，应当舍弃全社会廉洁标准，而采用公务员身份标准、公务标准和财政供养标准三大标准，将三大标准融合运用，科学合理地确定国家监察对象。在遵循国家监察对象确定的原则和标准基础上，以组织划分为依据，国家监察的对象具体确定和划分应该如下：

(1)我国七类公务员单位及其公务员。将各级中共机关，各级人大及其常委会机关，各级行政机关，各级政协机关，各级审判机关，各级检察机关，各级各民主党派和工商联的机关等七类机关及其工作人员纳入国家监察范围。需要指出的是，应该将作为公务单位及其公务员的党的各级机关及其工作人员也纳入国家监察范围，国家监察委负责监督其是否遵守国家法律，与党的纪委机关负责监督其是否遵守党规党纪相配合。另外，人大及其常委会及其工作人员缺乏有效的监督机制，应将其纳入国家监察范围，以实现对权力机关及其工作人员的监督。

(2)人民团体及其工作人员。目前我国有工会、共青团、妇联、科协、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、青年联合会和工商业联合会等八大主要的人民团体。八大人民团体中，工商联属于公务员单位，其工作人员属于公务员，其余的七大人民团体属于参照公务员管理。由于人民团体由政府划拨财政经费进行供养，且其在一定范围内具有一定公共事务管理职能，所以应该将人民团体及其工作人员纳入国家监察范围。中国作协、中国文联、新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等其他社会团体也宜参照纳入国家监察的范围。

(3)事业单位及其工作人员。我国的事业单位承担着提供教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务的重要任务，与人民群众关系密切，政府通过财政拨款保障其正常的运行。我国事业单位数量众多，工作人员众多，截至2014年，我国现有事业单位111万个，工作人员3 153万人。基于此，应当将所有事业单位及其工作人员纳入国家监察范围，并重点做好对医院、学校等人民群众普遍关注的事业单位及其工作人员的国家监察工作。

(4)国有企业及其工作人员。国有企业由国家出资或参与控制，它是我国国民经济的重要支柱，在我国经济发展中发挥着主导作用。国有企业也是我国以公有制为主体的经济基础的重要体现，是发展中国特色社会主义的重要基石。国有企业领域由于掌握着大量的社会资源，极易成为腐败的重灾区。为了有效地保护国有资产，加强对国有企业的监管，应当将国有企业及其工作人员纳入国家监察的范围。要着重加强对国有企业管理人员的国家监察力度。

(5)村委会、居委会等基层群众自治组织及其工作人员。村委会、居委会属于我国的基层群众自治组织，协助人民政府从事特定的行政管理工作。随着城市化建设和农村建设的推进，村委会、居委会掌握和管理的社会资源越来越多，权力寻租空间越来越大，极易产生腐败问题。近年来，村委会、居委会等基层腐败问题愈发严重，引起了社会广泛关注。为了加强对基层群众自治组织的监管，着力解决发生在群众身边的腐败问题，应当将村委会、居委会等基层群众自治组织及其工作人员纳入国家监察范围。

(6)其他应当纳入国家监察范围的组织及其工作人员。其他从事公务或者由财政供养的社会组织，适宜被国家监察的，也应当纳入国家监察的范围。

(二)国家监察委职权的设定

1.国家监察委职权设定的考量因素

国家监察委职权是指国家监察委在其职责范围内对监察对象进行国家监察时，依法享有的具体监察权力。国家监察委职权设定需基于以下几个方面的考虑。

(1)国家监察委职权设定应与国家监察委的职责相适应。职权与职责密切相关，职责是职权的基础和依据，职权是职责的保证，职责的履行必须依靠职权的行使。国家监察委的职权应当在密切联系国家监察委的职责的基础上进行设定，《国家监察体制改革试点决定》指出，国家监察委具有监督、调查、处置三大职责，国家监察委具体职权应当在国家监察委三大职责的基础上予以设定，并且适应国家反腐新常态，突出反腐职责，确保国家监察委职权与国家监察委的职责相适应。

(2)国家监察委职权设定应当整合一些机构的职权。国家监察委是在整合政府的行政监察机构、预防腐败机构，人民检察院的反贪机构、反渎机构、预防职务犯罪机构等基础上设立的新型机构，国家监察委的职权应当在整合这些机构职权基础上设定，这意味着国家监察委应当具有原来这些机构的职权。随着国家监察体制改革的推进，国家监察委应当根据扩权的需要，逐步整合目前政府的审计机构，行使审计权。当然，国家监察委的职权不应是这些机构职权的简单相加，而是对这些机构职权进行优化组合后根据实际需要进行再设定。

(3)国家监察委职权设定应该考虑到国家监察委与其他国家机构之间的协调配合问题。国家监察委与党的纪委机关合署办公，国家监察委应当在配合党的纪委做好对党组织和党员执纪工作基础上，做好自身的国家监察工作，国家监察职权设定必须服务于这一大局。国家监察委职权设定还应当考虑到国家监察委与公安机关、检察院、法院之间对于某些事项的协调配合。

(4)国家监察委必须具有侦查权。侦查权是有关机关在刑事诉讼中依法进行专门调查工作和采取强制性措施的权力。在我国，侦查是全部刑事诉讼程序中的一个独立诉讼阶段，在刑事诉讼中具有非常重要的地位，是国家专门机关同犯罪做斗争的强有力手段，[注]参见陈卫东主编：《刑事诉讼法》，中国人民大学出版社2015年版，第217页。可以说侦查权是打击犯罪中的极为重要的一项权力。国家监察委必须掌握侦查权，这一方面因为反腐败是国家监察委的重要任务，只有赋予国家监察委侦查权才能高效有力地开展反腐败等工作；另一方面因为由国家监察委行使侦查权才能让国家监察委、人民检察院、人民法院形成侦查、公诉、审判独立运行又相互监督的权力运行机制，增强司法的公信力。

2.国家监察委的具体职权

国家监察委应当具有以下七大具体职权。

(1)检查权。检查权是指国家监察委对监察对象遵守执行国家法律、法规、政策、决定、命令以及廉洁从政要求等情况，进行检查的权力。国家监察委应通过行使监察权，重点了解受监察各级机关工作人员依法履职、廉洁自律、品行操守等情况。国家监察委可以通过查阅与监察事项相关的文件、财务记录等资料，要求被监察的各级机关及其工作人员说明情况等措施了解具体情况。国家监察委可以通过巡回监察形式，行使检查权。

(2)调查权。调查权是指国家监察委对监察对象在违反国家法律、法规、政策、决定、命令以及廉洁从政要求等情况下，进行调查，查清违法犯罪事实的权力。国家监察委的调查权是检查权的深化，国家监察委一旦发现监察对象存在违法犯罪情况，就应该启动调查。国家监察委在行使调查权时，可以要求涉案人员在指定时间、地点就调查事项涉及的问题做出相关的解释和说明，可以采取扣押、封存涉案资料，查询、冻结存款等措施。

(3)审计权。审计权是指国家监察委对本级政府预算、收支、财务等情况，受监察机构的财政收支、财务收支和有关经济活动情况，以及受监察机构工作人员的个人资产和收入情况，开展审计监督的权力。国家监察委行使审计权时，有权检查被审计单位的会计凭证和账簿、财务报表以及其他与财政、财务收支相关的资料和资产，有权要求被审计的个人提供个人资产合法来源和正常收入的相关凭证。审计权将是国家监察委打击贪污腐败犯罪的重要武器，应当充分利用，在开展审计工作中，要着重加强对核心部门和主要领导干部的审计工作。

(4)侦查权。侦查权是指国家监察委在特定刑事案件的诉讼程序中依法进行专门调查工作和采取强制性措施的权力。根据《刑事诉讼法》的相关规定[注]《刑事诉讼法》 第18条规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。，人民检察院负责贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施特定犯罪的案件的侦查工作，国家监察委应当接转人民检察院对此类案件的侦查权。侦查权是国家监察委开展反腐败工作的最核心的权力，国家监察委行使侦查权，可以采取讯问、询问、搜查、查封、扣押等强制措施，对于逮捕、拘留等严重限制人身自由的强制措施，可以由人民检察院做出决定，由国家监察委执行，或者交由公安机关执行。

(5)监察建议权。监察建议权是指国家监察委根据检查、调查、审计和犯罪侦查后了解的相关情况，向有关机构提出具有一定法律效力的建议的权力。国家监察委可以就违反国家法律、法规、政策、决定、命令，违反廉洁从政情况，存在的贪腐漏洞等向有关机构提出监察建议，要求采取纠正、补救等措施。接收监察建议的机构无正当理由必须履行监察建议。

(6)监察决定权。监察决定权是指国家监察委根据检查、调查、审计和犯罪侦查后了解的相关情况，向有关机构做出具有法律效力的决定的权力。国家监察委可以就违反国家法律、法规、政策、决定、命令，违反廉洁从政情况，存在的贪腐漏洞等向有关机构提出监察决定，决定给予相关人员一定处分制裁，或者要求有关机构必须采取一定措施。国家监察委的监察决定一经做出，接受监察决定的相关机构必须执行。

(7)法律提案权。法律提案权是指国家监察委(仅针对中央国家监察委)可以向全国人大及其常委会提出国家监察事项相关的法律草案的权力。目前，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会等都享有立法提案权，都可以向全国人大及其常委会提出法律草案。作为与这些机关并立的中央国家监察委，未来组建后也应当享有法律提案权。

四、国家监察委的组织架构设计——以中央国家监察委为例

(一)国家监察委组织架构设计的基本依据

建立健全国家监察委的组织架构是开展国家监察体制改革的重要内容，也是确保国家监察委正常运转，发挥国家监察效能的重要基础。国家监察委的具体组织架构的设计需要遵循以下几个方面的依据。

1.国家监察委应当和党的纪委合署办公。可以借鉴目前政府行政监察部门与党的纪委合署办公的经验，让国家监察委与党的纪委合署办公，实行一班人马、两块牌子的机构体制，将国家监察职能与党的纪律检查职能有机结合起来。党的十八大以来，我国的纪检监察机构改革不断推进，大力进行转职能、转方式、转作风“三转”工作，不断聚焦主业，强化监督，机构效能得到进一步提高。国家监察委组织架构设计中应当充分吸收这次纪检监察机构改革的经验。

2.国家监察委需要整合行政监察部门等机构。国家监察委需要将政府的行政监察机构、预防腐败机构，人民检察院的反贪机构、反渎机构、预防职务犯罪机构进行整合，未来还将整合政府审计机构。国家监察委组织架构设计中，应当设立履行这些机构职权的内部机构，让各机构原职能在国家监察委内部实现深度融合，不断提高国家监察委的机构效能。

3.国家监察委内部机构应分工负责又相互制约。一方面，国家监察委内部机构应当分别履行监督、调查、处置等职能，确保各机构分工负责、各司其职。具体来说，国家监察委设置内设职能部门、直属单位和派驻机构三大下属机构系统，三大机构系统内部各机构分工负责、相互配合。另一方面，国家监察委内部机构权力运行结构应当得到优化，设定机构间的约束制衡机制，防止权力滥用。具体来说，国家监察委的内部机构运行中，应当受到另一机构的适当必要的制约，防止权力过分集中，尤其应当加强对国家监察委侦查权行使的内部制约机制建设。

4.注重国家监察廉政教育机构建设。新加坡和香港地区在廉政建设方面成绩斐然，堪称世界之典范，其中原因之一便是都十分重视全社会的廉政教育。国家监察委应当设置专门的机构负责深入社会，深入群众，开展各种形式廉政宣传教育活动，通过发挥家庭教育、学校教育和社会教育等多方面教育功能，逐步削弱我国传统人情文化的影响，营造守法廉洁的社会风尚，推动建设“廉政中国”。

(二)中央国家监察委的组织架构

中央国家监察委设主任1名，负责全面领导中央国家监察委的工作，为了确保中央国家监察委与中央纪委统一行动、高效配合，主任宜由中央纪委书记兼任；设副主任2～3名，负责协助主任开展各项工作，宜由中央纪委副书记兼任；设监察委员若干名，负责中央国家监察委各下属机构的具体国家监察事项的领导工作，由中央国家监察委各下属机构负责人和法学界等社会精英人士兼任。

中央国家监察委会议是中央国家监察委的决策机构，组成人员为主任、副主任以及其他监察委员，由主任召集会议。中央国家监察委会议负责研究中央国家监察委职责范围内的重大事项。

中央国家监察委由内设职能部门、直属单位、派驻监察单位三大机构系统构成。内设职能部门是中央国家监察委开展国家监察工作的业务和行政辅助部门，直属单位是中央国家监察委下属的有关出版、培训和研究等单位，派驻监察机构是中央国家监察委派驻于中央各级国家机关和人民团体等的国家监察机构。中央国家监察委内设职能部门是中央国家监察委的最核心组织系统，其主要由以下机构组成：

1.监督部。监督部负责对监察对象执行国家法律、法规、政策、决定、命令以及廉洁从政要求等情况，进行日常的检查监督。监督部下设信访举报中心，负责受理对国家监察对象的检举控告，处理群众信访举报事项；下设监督一厅、二厅等若干个监督业务部门，负责各自联系单位和地区省级领导班子以及中管干部的日常检查监督工作。监督部在检查监督中发现的违法犯罪线索交由案件监督管理部门进行后续处理，由其交由调查部门进行调查。

2.调查部。调查部负责对监察对象的违法犯罪情况进行详细调查。在调查违法案件中，调查部主要承担目前政府监察部门的职责，可以采取一定的查明事实真相措施。在调查职务犯罪案件中，调查部主要承担目前人民检察院职务犯罪侦查部门的职责，有权行使刑事侦查权，采取一定的刑事强制措施。调查部下设调查一厅、二厅等若干个调查业务部门，负责各自联系单位和地区省级领导班子以及中管干部的违法犯罪情况的调查工作。调查终结的案件由调查部交回案件监督管理部门，由案件监督管理部门交由案件审理部门审理结案。

3.行动部。行动部负责协助调查部开展调查工作，执行逮捕、护送等各种现场行动，并提供工具和技术等各种援助。行动部下设行动管理厅，负责受理调查部所需援助的申请，统一调配监察警务人员和监察工具和技术等；下设监察警务厅，负责监察警务人员的出警，具体参与执行逮捕、护送等各种现场行动；下设监察技术中心，负责提供各种监察工具和技术支持。

4.审计部。审计部承担目前行政审计部门的职责，负责对本级政府预算、收支、财务等情况进行审计监督，开展国家监察的相关审计等。审计部下设监察审计厅，负责开展国家监察相关的审计工作，配合监督部、调查部开展相关的案件经济调查审计工作；下设监察预算厅，负责编制和执行国家监察委的预算；下设涉案财物管理中心，负责管理国家监察相关涉案财物。

5.廉政建设部。廉政建设部承担目前政府预防腐败部门的职责，负责开展预防腐败和廉政公共宣传教育工作。廉政建设部下设预防腐败厅，负责审查受监察单位的规章制度等，找出腐败的漏洞，并提供各种预防腐败的建议；下设廉政宣教厅，开展廉政宣传和教育工作，推动全社会廉政文化建设。

6.案件监督管理室。案件监督管理室负责对国家监察中违法犯罪线索进行集中统一管理，将掌握的线索交监督部和调查部进行调查，管理查办案件工作中的联系协调事项，监督国家监察委依法查办案件情况等。

7.案件审理室。案件审理室负责经过调查的国家监察案件的结案审查工作，做出国家监察建议或国家监察决定，受理和办理国家监察对象的申诉，做好国家监察案件的卷宗归档整理等工作。

8.监察干部监督室。监察干部监督室负责监督检查国家监察委系统内的干部遵守国家法律、法规、政策、决定、命令以及廉洁从政等情况，受理有关国家监察委干部违法犯罪问题的举报，负责国家监察干部问题线索初核和案件审查工作等。

中央监察委的组织架构请参见图2。

图2 中央国家监察委组织架构图

五、国家监察委的权力制衡

(一)监督国家监察委的总体思路

任何权力都应当受到监督和约束，这是民主法治社会的必然要求，国家监察权也不例外。国家监察权作为我国的一种新型国家权力，必须对其进行有效的监督和制约，行使国家监察权扮演监督者角色的国家监察委理应受到监督。“如何监督国家监察委”这个问题十分值得研究探讨。

加强对国家监察委的监督对于防止国家监察委滥用职权，确保其依法开展国家监察工作，保护监察对象合法权益不受侵犯，维护社会公平正义具有重要意义。

党的十八大以来，党中央强调“将权力关进制度的笼子里”，提出了监督党的纪委的问题，着力探索党的纪委的监督机制建设，严防“灯下黑”现象。如何监督党的纪委的经验在探索“如何监督国家监察委”问题中值得借鉴。

打铁还需自身硬，应当加强国家监察委自身建设，通过构建多元化的监督体系的方式，破解如何监督国家监察委的这一难题。多元化的监督体系可以分为内部监督和外部监督两个方面。

(二)国家监察委的内外监督机制探讨

1.内部监督机制。内部监督也叫国家监察委的自我监督，就是通过建立和完善国家监察委内部运行监督和内控制度建设，促进国家监察委实现自我监督。内部监督可以通过四个方面来实现。一是，构建国家监察委内部权力分设运行机制。国家监察的信访举报、立案、调查、审理、处理和申诉等事项权力由国家监察委内部各机构独立行使，实现相互制约。二是，发挥国家监察委案件监督管理室和案件审理室的作用。国家监察委案件监督管理室和案件审理室是国家监察案件监督的两大重要部门，承担着监督国家监察委其他内部机构办理案件的重要职责。三是，发挥监察干部监督室的作用。监察干部监督室是专门负责监督国家监察委干部的机构，应当充分发挥其监督作用，对于违法犯罪的国家监察干部，要坚决处理、绝不姑息。四是，建立健全必要的内部工作制度。通过建立完善内部的工作规程制度、审批制度、查案与审案分离制度、案件集体审理制度、回避制度、责任追究等制度，促进国家监察委依规履行职权。

2.外部监督机制。外部监督，是指通过中国共产党、权力机关、司法机关、社会公众监督等方式对国家监察委进行监督。外部监督主要包括以下几类监督。一是，中国共产党的监督。国家监察委应当接受中国共产党的领导和监督，国家监察委与党的纪委合署办公，接受党的纪委监督。二是，人大的监督。国家监察委由本级人大选举产生，对人大及其常委会负责，并接受监督。各级人大可以选举和罢免本级国家监察委，可以让国家监察委向本级人大报告工作，接受监督。三是，上级国家监察委的监督。国家监察委也应当对上级国家监察委负责，受其监督。上级国家监察委领导下级国家监察委开展工作。目前党的纪委书记、副书记的提名、考察以上级纪委会同组织部门为主，国家监察委主任、副主任的提名、考察也宜以上级国家监察委会同组织部门为主，由本级人大选举确定。四是，司法机关的监督。司法机关的监督即人民检察院和人民法院的监督。一方面，在职务犯罪案件中，国家监察委行使的侦查权、人民检察院行使的公诉权以及人民法院行使的审判权形成了分权制衡的格局，这也体现了人民检察院和人民法院对国家监察委的监督作用。另一方面，国家监察委采取职务犯罪逮捕强制措施前，应当向人民检察院侦查监督部门提出申请，由侦查监督部门批准。此外，人民检察院作为法律监督机关，对于国家监察委在执行法律方面存在的问题可以发出检察建议。五是，民主党派、政协的监督。由民主党派发挥民主监督功能，人民政协发挥政协监督功能，对国家监察委开展监督。六是，社会公众监督。鼓励社会公众通过信访、新闻媒体、网络等多种方式监督国家监察委，形成最广泛的公众参与监督国家监察委的制度。