基于节地原则的城镇低效工业用地宗地评价——以江苏省泰州市海陵区为例

瞿忠琼，王晨哲，高 路

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.江苏省泰州市国土资源局海陵分局，江苏 泰州 225300）

1 引言

土地的节约集约利用历来被认为是缓解中国尖锐的人地矛盾、提升土地利用效益的重要举措。近年来，随着城市化、工业化进程的不断推进，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖锐，城镇建设用地更是寸土寸金；与此同时，部分工业用地仍被配置在产能过剩、经济效益低、科技含量低的项目上，粗放、低效利用问题十分突出。国务院、原国土资源部高度重视节约集约用地工作，陆续印发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》等一系列文件，形成了“全面推进节地评价、助推节约集约用地”的工作思路。低效用地评价是促进节约集约用地的一项重要的基础性工作，通过评价与对比，摸清家底，找出问题，明确改进和提升的方向，尤其是当前还未形成宏观、中观和微观齐备的评价体系，因此，开展微观尺度的节地评价就显得更为迫切和必要。

与低效用地相关的概念国外常用棕地，如美国环境保护署（USEPA）将棕地定义为废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施[1]，但近年来棕地的研究重点是指受环境污染的土地。国内学者对低效的认定有土地用途、投资强度、土地容积率、建筑密度、土地产出以及人均用地面积等指标无法满足相关要求的用地[2]，或土地利用强度低、土地利用结构有待完善、土地经济效益低、生态效益差的用地[3]。而在低效用地评价指标选取方面，英国、法国以及美国等一些国家研究学者经常使用建筑密度以及容积率指标来评价建设用地利用效率。FONSECA构建了一套衡量建设用地利用效率的指标体系，包括“建筑密度、容积率、建筑高度以及空地面积”等指标[4]，国内学者有选择地均GDP、财政税收等经济指标代表用地效率[5]，也有从“土地利用强度、就业吸纳程度、投入产出效益、生态环境效益”4类指标构建工业用地集约评价体系[6]。工业用地评价常用方法包括层次分析法、十八等分法、复合指数法、特尔菲法、熵值法等[7-9]，或运用Bayes判别函数等数学方法[10]，或通过编制绩效编码，验证责任定位法的绩效评价法[11]。对于用地效用类型的划分常以定性探讨为主，也有五分法分类[12]的定量化尝试。综观相关研究，从工业用地评价的对象来看，多集中于宏观和中观层次，如以县、镇、园区或片区为评价单元，宗地单元的评价由于数据较难获取且统计量巨大而较少涉及。评价土地利用是否节约集约，需要从“区域到项目”“从宏观到微观”开展多层次的节地评价考核，基于宗地层面的微观评价不仅能精准判别不同产业、不同空间分布的用地情况，也是对中宏观层面评价的有益补充。本文以宗地为评价单元，精选指标构建宗地层面的评价体系，区分不同行业，运用统计误差“3σ”法则划定其工业用地低效、一般利用、高效和极优等不同区间，为地方政府分阶段、有针对性地管理低效工业用地提供参考和依据。

2 基于节地原则的低效工业用地宗地评价思路的构建

2.1 低效工业用地内涵及效用评价思路

2015年原国土资源部《关于开展低效工业用地调查清理防止企业浪费土地的函（2015）》将现状投入产出强度、容积率、建筑密度、产业类型、生产运行状况等未达到产业和城镇发展需求，仍有较大调整利用空间的非闲置工业用地认定为低效工业用地。如前所述，国内外学者虽然用不同指标来度量，但落脚点均是对城市工业用地效率及效用的考察，评价指标体系大多基于经济、社会和环境等维度，本文更倾向于效用的概念，即对其利用程度而不仅仅是投入产出的评价，同时将节地评价的管控指标纳入低效用地指标考量，结合宗地层面可获取指标的优势，从3方面进行综合评价：一是土地产出效率不高，如企业经营不善、破产倒闭或者其他原因导致该土地经济效益及产能低下；二是工业用地利用率低下，如建筑系数、容积率低，有闲置或部分闲置的土地和厂房等；三是社会服务功能是否足够，如单位面积提供的就业岗位，在其范围内的基础设施是否完善等。

2.2 基于节地原则的宗地评价体系的指标选取

综上，参考《工业项目建设用地控制指标》《开发区土地集约利用程度评价规程（2014 年试行）》《上海市低效工业用地标准指南》等文件，结合宗地地块评价工作开展的可实施性和数据的可获取性，分别从土地产出经济效益、社会服务效益、土地利用结构三方面精选指标进行宗地层面效用评价。土地产出经济效益用地均产出强度和地均税收指标来体现，前者以企业自身所获得的经济效益反映工业用地的经济产出程度，后者反映工业用地给社会所带来的经济效益，这两个指标都是宗地层面最能代表其经济方面的指标；工业用地的社会服务效益则从单位面积提供的就业岗位、基础设施配套水平及问题土地的处置率来考察；就土地利用状况的合理性来看，工业用地的节约利用尤其要重视土地的空间开发，建筑系数和综合容积率可代表土地开发的水平广度和空间强度，而行政办公及生活服务设施用地占有率和绿地率是《工业项目建设用地控制指标》的重要控制指标，也是节地考察的重要指标。

2.3 基于节地原则的低效工业用地评价区间划分思路

低效用地评价的目的，一是要摸清家底，二是便于管理部门分阶段、渐近式管理，因此，不同利用类型的划定就显得尤为重要。本文的思路主要依据统计误差理论“3σ”法则来划定工业用地的不同效用区间，标准差σ通常反映一组数据个体间的离散程度，其数学意义为一般认为测量值落在一个σ内的概率较大[14]。研究对象数值如果偏离超过1倍标准差σ，可能性只有31.7%，如果偏离超过2倍σ，可能性不到5%，如果偏离超过3倍σ，可能性不足1%。因此，可以根据偏离均值μ的标准差倍数来反映数据是否合理。通过概率比较，本文划分偏离中心值1倍σ的区间属于一般利用区间，即（μ-σ，μ+σ］；低于中心值1～2倍σ的区间属于低效利用区间，即（μ- 2σ，μ-σ］；高于中心值1～2倍标准差的区间属于高效利用区间，即（μ+σ，μ+ 2σ］；偏离中心值2倍标准差以上的区间分别为极差和极优利用区间，即（0，μ- 2σ］和（μ+ 2σ，+∞）。以不同行业综合评价值的标准差来划定分类区间，一是考虑行业内比较比行业间比较更有实际意义，二是以概率为其效用的划分依据，可以避免人为主观，数据落入较大概率的区间可以划为一般利用区间，而数据概率较少的两边区间则为低效和高效的划分依据，结果可为工业用地的精细化管理提供技术支撑。

2.4 评价过程与方法

评价方法与过程包括指标无量纲处理方法选择、权重与目标值的确定、宗地分值计算、综合评价等几个步骤。指标的无量纲处理方法有极值化、标准化、均值化以及标准差化方法，最常使用的是标准化方法，但标准化方法处理后的各指标均值都为0，标准差都为1，它只反映各指标之间的相互影响，在无量纲化的同时也抹杀了各指标之间变异程度。因此本文以各指标的目标值为无量纲处理的基础，计算公式如下：

式（1）中：Xi为单项指标值；Ci为某指标的现状值；C0i为该指标的目标值；n为系数。当Ci为正向指标时，n为1，当Ci为负向指标时，n为-1。目标值是判别是否低效的重要界限，通过该方法处理过的单项指标，不仅可以消除不同指标之间计量单位和数量级的差异，而且克服了标准化方法中数据变异的不足，最大程度保留了数据的原始性。

3 实证研究——以泰州市海陵区为例

3.1 研究区概况

泰州市地处江苏中部，长江北岸，是长三角中心城市之一，2017年实现地区生产总值4 744.53亿元，增长8.2%，增速居全省首位。位于泰州中部的海陵区充满活力，以发展现代化工贸城市为核心，除了机械电子、纺织服装、医药化工、数控机床等优势产业，还初步形成了新能源、新材料、新电子、新装备等优势特色产业，是以工业发展为主导的经济发达地区的典型区域；其次，海陵国土分局率先在全市范围内开展了工业用地调查，初步形成全区1 438宗工业用地调查成果，为经济发展空间的科学有效利用提供了有力的数据支撑，在集约节约用地、有效盘活存量土地方面有一定的先验性。因此，以泰州市海陵区为实证研究的基础，不仅对泰州市有一定的现实指导意义，对于其他快速发展的工业用地区域也有较强的借鉴意义。

3.2 主要行业的选择及数据来源

考虑数据的基数数量较大，本文选取宗地数量排在前4位的主要行业进行评价分析。根据国民经济行业分类标准（GB/T4754-2011），2015年海陵区工业调查项目中的企业宗地分类共计36大类，数量最多的前4类行业分别为金属制品业、通用设备制造业、专用设备制造业和铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业。数据来源为2015年度江苏省泰州市国土资源局海陵分局工业用地调查项目中的相关统计数据，包括全区工业企业土地利用现状如土地坐落和使用位置、范围、各类面积等，税务部门根据调查范围确定的企业提供了税务登记证号、营业收入、上缴税费等情况，人社局提供企业从业人员数量等，这些现状成果数据库，为工业用地评价、低效产业用地认定和再开发提供了基础数据支撑。

3.3 4类主要行业权重及目标值的确定

本文在确定各项指标权重时遵循以下基本思路：采用主客观结合法，分别用AHP层次分析法与熵值法计算各评价指标的基础权重，再将层次分析法与熵值法算出的基本权重各占50%加权平均后得到综合集成赋权的权重值（表1）。主客观综合赋权法可以有效克服层次分析法中专家打分的主观性，又能反映专家及决策者的意见，还可以利用原始数据和数学模型，使权重的确定兼具经验性和科学性。

选择目标值的主要依据有：具有代表性和借鉴性的国家行业标准和地方建设规范、研究区域所属市县工业企业宗地的平均水平，或通过专家咨询、实地调查等方式确定。行政办公及生活服务设施面积占比率、工业区绿地率的目标值以《工业项目建设用地控制指标》中所定的上限为标准，确定为7%和20%；建筑系数、综合容积率根据《控制指标》中针对工业用地类型的下限为目标值，分别为0.3和0.7。问题土地处置率以理想值100%为目标值，基础设施配套水平选择处于居中水平的五通一平为目标值。这几个指标均以达到目标值或理想值为100分，而地均产出强度、地均税收、单位面积提供就业岗位因为没有统一的目标值，因此分别以相应行业的平均值为标准。为了体现其经济效益的区别以及更精细化的评价，超过平均值的这3个指标以正向分值叠加计入，并没有采取最高只到100分的方法，因此相对高效利用的宗地有超过100分的评价分值。

3.4 宗地综合评价及效用区间划分

运用线性加权综合评价法，对无量纲处理后的各指标值与表1中权重进行线性加权，得到575家宗地的综合评价得分，依据不同行业计算各组数值的均值μ和标准差σ，再根据前述评价区间划分思路划定其不同类型区间，由于没有落在极差区间的数值，因此，剩余4个区间划定范围如下表2。

3.5 4类行业评价结果的区间分布图

图1为4类行业评价结果的区间分布图，4条虚线将纵坐标分成了4个不同利用区间，4个柱子分别代表各行业低效、一般、高效、极优用地，柱子高度代表均分，柱内标注数字为该用地类型的数量。总体而言，评价得分均值（100.66）和高效宗地占比（14.53%）最高的均为金属制品业，说明金属制品行业在4类行业中用地效用相对较好，但金属制品行业企业多、规模小，未来面临的挑战主要是产业结构的转型及升级。一般利用地块较多的是专用设备制造业（156块），评价得分均值最低且用地效用总体偏低的是通用设备（89.62）。低效用地占比最高的是运输设备制造业（19.20%），原因一是运输设备制造业的地均税收和地均产出强度均处于末位，二是宗地综合容积率近一半企业未达到目标值，随着物流业、临空经济、临港经济发展对运输设备需求的增加，运输设备制造业还有相当长的发展空间，但考虑运输设备行业受自身行业限制用地布局都较为分散，因此，一刀切的容积率标准也不利于行业发展，不同行业应考虑不同的容积率调整系数。此外，通用和专用设备制造业的土地产出的经济效益靠前，可以看出，作为海陵区传统产业的运输设备制造业经过长时间的发展，行业产出在新兴产业崛起的趋势下并不占优势，而相比通用设备制造业，适合单品种大批量加工的专用设备制造业的地均税收均值略优于通用设备制造业。

表1 海陵区4类行业工业用地宗地评价指标权重值及目标值Tab.1 The weight and target value about evaluation index of the four industrial land in Hailing District

表2 工业用地宗地评价效用区间的划定Tab.2 The range demarcation of the industrial land parcel evaluation

图1 4类行业评价结果及区间分布图Fig.1 Four types of industry evaluation results and interval distribution

3.6 4类行业评价结果的频数直方图分析

从4类大类行业评价值的频数直方图（图2）可以看出，4类行业分布特征均属于偏态型直方图，数量较多的宗地效用偏向低分区域，金属制品业聚集最多的区间是［71.59，97.0），总体均值最高，但低于μ值的宗地也在一半以上，通用设备制造业聚集最多的区间是［54.45，81.27），属于一般利用且多位于μ-σ区间，很快就要落入低效区间，专用设备制造业聚集最多的前两个区间有73.33%的地块低于μ值，运输设备业聚集最多的区间是［74.63，102.10），其中71.43%的宗地低于μ值，这样的分布状况说明一半以上的用地处于低效边缘，另一方面也说明海陵区工业用地空间具有较大的挖掘潜力和前景。此外，从图2中也可看出，同类型企业之间用地效用仍存在较大差异，尤其铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业用地频数分布最不均衡，高分与低分差距较大，标准差在4类行业中最大。具体来看，4类行业的工业建筑系数均值、工业区绿地率均值均满足工业用地规范，而容积率均值则略低于标准，反映了工业用地仍面临布局松散的问题。其次，造成宗地高效低效差异的关键指标主要是企业地均产出强度和地均税收，因此可进一步分解高效企业的用地指标用以指导同行业用地从低效向高效转变。

图2 4类行业宗地评价得分频数分布直方图Fig.2 Requency distribution of the evaluation scores of four types of industries

3.7 4类行业低效用地的空间分布图分析

从低效用地的空间分布（图3）来看，4类行业的低效用地分布特征相对零散，但运输设备制造业低效用地分布相对集中，分布在2个镇（街道、区）的7个村落，大多集中在城东街道的花园村和魏徐村。城东街道倾向“主攻商贸、三产富民”，大力发展第三产业，对于运输设备制造业等重工业企业缺少更多的政策扶持，分布的30家企业中有19家被判定为低效，均属于历史遗留用地企业，且其中绝大部分不是规模以上企业，其集中连片分布的低效用地应是“二次开发”的重点区域。其次，罡杨镇有8块低效用地，从地域发展导致的低效来看，罡杨镇发展历史较长，但2009年才由姜堰市划归泰州市海陵区管辖，多数企业规模小，创新能力较差，导致低效工业用地分布数量略多。其余的京泰路街道（7块）和城西街道（6块）等的低效地块分布都较为分散，针对零散分布的工业用地，可以考虑以高效企业相应指标为提升目标，加强宗地的提质增效，在短期内增加其效用。结合实地调研及研究结果来看，低效用地产生的原因一是生产力布局的统筹安排缺乏全局观，部分产业分布零散，在空间上还未形成强劲的、具备竞争优势的产业集群；二是传统企业的创新能力和政府管理能力也受到了挑战，项目准入时对企业实力、用地规模需求缺少足够的分析评估；三是有许多用地指标因布局零散、不规则等，不能被有效利用，此外，历史遗留问题的解决力度仍显不足，用地粗放、布局零散的传统企业用地仍然占据较多空间，这使得新项目选址难，落户慢，制约了新型产业的发展。

图3 4类行业低效宗地空间分布图Fig.3 Spatial distribution of inef fi cient parcels in four industries

4 政策启示

从研究结果可知，造成宗地高效低效差异的关键指标主要是企业地均产出强度和地均税收。在土地开发前期，政府可以严格管控行政办公及生活设施用地占有率、建筑密度、工业区绿化率、综合容积率等指标，但土地审批后，如果没有相应监管机制，土地产出效益指标和社会效益服务指标仍然难于管控到位。因此，当前对工业用地的管控重点是尽快建立工业用地宗地层面的基础数据库，将“土地产出经济效益”和“社会服务效益”等指标也纳入管控范畴，及时更新工业用地集约节约利用及增效的现状情况，加强工业用地供给后的实时和动态监测，以实现土地节约集约利用的长效管理。

本文研究结果表明，不同行业受自身行业发展要求可能适用于不同的容积率标准，在指标管控上当前实行的是不同行业同样的标准，但一刀切的做法很难实现工业用地的精细化管理，《节地技术标准》中也提到“重新审核现行各类工程项目建设用地标准”，宗地层面的行业均值和标准差代表行业内和行业之间的平均水平和分布概率，可据此来进行不同行业管控指标的调整，为地方土地管理部门改善工作绩效提供技术支撑。此外，同类型企业用地效用并不均衡，通过分解高效企业的用地指标可用以指导同行业用地从低效向高效转变。

工业用地宏观层面评价为区域土地政策提供决策支撑，中观层面评价可以服务于土地功能分区，微观层面的贡献在于可以较好地反映行业之间和行业内部的差异，当前的节地评价应涵盖宏观、中观和微观 3 个层次，以适应不同需求。区分不同行业，运用统计误差“3σ”法则划定的工业用地低效、一般利用、高效和极优等不同区间，可以为“分类别、差别化工业用地退出机制”的建立提供重要参考和依据。

产业布局零散、用地指标不规则、传统企业创新不足、历史遗留问题未有效解决、项目准入机制不完善等是当前低效用地形成的主要原因，因此，在项目准入前对产业类别、项目类型、注册资本和投资强度、项目产出、环境影响及资源节约等方面进行综合评价，将综合评价结果与项目供地的位置、规模等因素相挂钩，同时综合考虑企业的供地方式，提高要素的集约利用水平，突破瓶颈制约，继续加强“空间换地”，摆脱产业低端困境，倒逼企业加快转型升级，是推进城镇工业低效用地再开发的有效途径。