国家海洋公园建设中的政策需求研究——以洞头国家海洋公园为例

潘利利，张效莉

（上海海洋大学 海洋经济研究中心，上海 201306）

引 言

1872年，为保护美国西部原始自然景观，美国建立了黄石国家公园，这是世界第一所国家公园。国际上认为，国家海洋公园为国家公园的一部分。国家海洋公园（National Marine Park）是以保护海洋区域内的生物多样性和海洋景观为主，并兼顾海洋科考、环境教育以及休憩娱乐等功能发挥的一种模式；因其满足了生态环境保护和社会经济发展的双重需要而得到人们的普遍认可，成为国际公认的保护和发展海洋区域的有效模式[1]。于1927年6月召开的“第一次联合国人类环境会议”标志着世界环保事业正式起步。

我国海岸线漫长、海域辽阔，随着海洋产业在经济发展中贡献度的不断提高，我国对海洋领域的重视度逐渐提高，并提出建设“海洋强国”的口号。我国在大力发展海洋经济的同时，滨海地区的生态环境问题也逐渐成为人们关注的焦点。

我国国家海洋公园建设设想起步于2008年李悦铮教授主持的《大连长山群岛旅游度假区总体规划》，2010年，海洋公园被正式纳入海洋特别保护区体系中。2011年5月19日，我国公布首批国家海洋公园建设名单。目前，我国已批复建设49处国家海洋公园（包含浙江渔山列岛国家海洋公园（象山渔山列岛国家级海洋生态特别保护区加挂国家级海洋公园牌子））。

十八届三中全会上，生态文明建设被提到战略高度，并首次提出国家公园体制建设，目前我国已建立10个国家公园试点，部分海洋公园也被列入国家公园范畴，因而出现了国家海洋公园。这些国家海洋公园不仅促进海洋生态保护与资源利用的协调发展，而且极大促进了滨海地区海洋生态文明建设和社会经济的可持续发展。

自2011年首批国家海洋公园名单公布，截至今日已有7年建设历史，共有49处国家海洋公园的建设取得成效。这些国家海洋公园的建设不仅有效缓解了滨海地区生态环境的恶化趋势，促进了滨海地区生态环境的恢复与保护，更带动了滨海地区海洋经济、生态旅游的发展，对经济发展方式的转变和社区稳定起到了一定的积极作用。但是，我国国家海洋公园在建设中仍存在很多不足，如资金保障、人力资源供给、管理机制、政策执行效果等，而本研究将主要以洞头国家海洋公园为对象，关注洞头国家海洋公园建设中的政策瓶颈，研究设计出有针对性可操作的政策建议，以便为有关部门提供决策参考。

图1 6批国家海洋公园的批准时间及数量Fig.1 Approval time and quantity of six batches of national marine parks

图2 49处国家海洋公园各省份分布状况Fig.2 Distribution of forty-nine national marine parks in varicies provinces

1 洞头国家海洋公园发展现状及问题

1.1 洞头国家海洋公园概况

2012年12月，国家海洋局批准成立浙江省首个国家级海洋公园—洞头国家级海洋公园。洞头国家级海洋公园选划区总面积为31 104.09公顷，包括1 576.83公顷陆域面积和29 527.26公顷海域面积，占总面积比重分别为5.1%和94.9%。洞头国家海洋公园的范围涵盖洞头区的主要景点景区，占洞头70%以上的旅游资源。海洋公园根据区内的生态资源、环境现状、地理位置、开发利用水平，并综合考虑洞头区社会经济与可持续发展的需要，把海洋公园分成重点保护区、生态与资源恢复区、适度利用区和预留区四个功能区[2]。

图3 洞头国家级海洋公园功能分区详图Fig.3 Detailed functional zoning of the Dongtou National Marine Park

1.2 洞头区国家海洋公园建设过程中的政策支持概况

1.2.1 国家层面的政策支持

生态环境部将其他分散于各部门的生态管理工作统一管理，这在一定程度上改变了我国原有的“九龙治水”的局面，将极大提高我国生态治理工作的效率。自然资源部的挂牌将有利于自然资源的统一有序管理，国家公园管理局的挂牌有助于加快形成以国家公园为主题的自然保护地体系。

1.2.2 浙江省及洞头区政府层面政策支持

此外，为促进洞头国家海洋公园的建设，洞头区领导在公园建设方面根据自身实际积极开展项目考察和立项工作，尽力争取相对充分的资金保障。此外，积极引进相关人才和技术，加强对国家海洋公园环境状况的监测和保护、治理等工作。

1.3 洞头国家海洋公园建设中存在的政策问题

1.3.1 专门的建设管理平台缺位

当前，洞头国家海洋公园的管理部门是洞头区海洋与渔业局，2013年下设全额拨款事业单位洞头区海洋公园建设促进中心，专门负责洞头国家海洋公园项目建设和日常管理相关工作，筹备建设的洞头国家海洋公园建设管理委员会办公室，因批复权限的问题，目前尚未获温州市编委的批复。这不仅影响到人员配备，更加影响到建设管理业务的正常推进，最终的效果将受到连带影响。

表1 近10年生态保护宏观政策Tab.1 Macro policy of ecological protection in recent ten years

表2 国家海洋公园运营管理方面的政策Tab.2 Policies on the operation and management of national marine park

表3 浙江省及洞头区关于生态保护的政策支持Tab.3 Policies support for ecological protection in Zhejiang and Dongtou

1.3.2 建设管理协调机制不健全、人员选用不能与业务需求相匹配

洞头区在管理中因地制宜，实施“政府主导、社区共管”的管理模式，并在2014年的总体规划中获国家批准，但该管理模式在实施中缺乏政策层面的指导，其实施效果并未达到预期目标。

目前，洞头国家海洋公园的管理人员为洞头区海洋公园建设促进中心的2名在编人员，负责工作的宏观协调，具体相关事宜由社区管理。但由于该管理模式处于发展完善中，缺乏政策方面的指导，相关参与人员的专业知识及管理水平都难与业务需求匹配。通过对洞头国家海洋公园的调研发现，全权负责公园最高管理事宜的相关人员在相关权益争取方面地位不够，有时难以引起相关部门领导的重视；且相关部门间（如公园建设促进中心与洞头旅游局）的沟通与协调不够，这些都需要从最高政策层面给予相关支持。

1.3.3 无门票定价相关的政策和措施

根据IUCN相关规定，国家海洋公园为体现自然文化遗产资源的公共性和公益性，应建立与之相匹配的门票制度，以低价门票或免门票制度来降低国人接受环境和文化教育的门槛。但是，实地调研和其他相关资料表明，目前洞头国家海洋公园门票定价完全依据自身实际定价（并因地制宜地于特定季节开展免费游），物价局目前尚无门票定价范围的相关政策及门票补贴政策。

1.3.4 建设管理资金来源渠道单一，且缺乏“自上而下”的自发资金支持

当前，政府拨款是洞头国家海洋公园的主要资金来源；因国家海洋公园建设初期，相关财政资金下发后在资金使用上无明确的跟踪及管理机制，致使资金使用效率低，未达到预期建设目标，从而导致财政部对相关建设资金批复困难。此外，国家层面对国家海洋公园无固定的“自上而下”的资金支持，相关建设资金需各公园管理部门根据自身建设状况及需求以项目形式申报专项资金支持；拿到国家财政的建设资金后，省、区财政根据地方经济实际给予一定的配套资金。

虽然地方因地制宜、根据实际情况申报资金支持有一定的合理性，可以减少资金浪费、避免重复申报和闲置，但无固定建设资金保障也很容易造成建设资金不足、经费不到位，进而影响建设任务的正常推进。此外，项目申报的困难及较长审核周期使海洋公园基础设施建设和生态修复工程的一些核心工程进度缓慢，甚至因资金短缺暂时搁浅。

除申报项目资金及省、区政府配备的建设资金，以及部分海洋公园的门票收入外，洞头国家海洋公园目前尚无其他资金来源。

1.3.5 缺乏对现有政策执行情况的监督与评价

基于多年的努力建设和国家关于生态保护、海洋生态治理出台的一系列政策支持，洞头国家海洋公园建设取得了一定的成效。但也存在一定的问题，比如对建设支持资金和建设政策实施的跟踪监管不够，造成了资金使用不规范、建设成效不理想等。2017-2018年，国家开展“绿盾”行动，加强对自然保护区的监管，并对违背生态保护原则的系列行为进行整治。在对洞头国家海洋公园及洞头海洋与渔业局的调研中发现，相关建设资金申报困难的原因也从一定程度上归因于初期对资金使用等相关政策的监督及实施跟踪力度不够。目前，洞头国家海洋公园在蓝色海湾、国际旅游休闲度假岛的建设过程中取得一系列的政策支持，但据调研等信息了解，目前尚无专门的监督机构跟踪监管建设效果和资金使用效果。

纵览洞头国家海洋公园建设中的政策问题易于发现，目前我国政府在生态保护方面出台了一系列政策，正不断提高对生态环境保护和修复的重视程度。但对比研究发现：在海洋生态治理与保护、国家海洋公园的运营管理等方面我国尚缺乏专门的有效政策支撑，从而导致我国国家海洋公园在经营建设中出现诸如资金不足、政策执行不到位、管理人员无保障等系列问题。

2 国外国家公园、国家海洋公园发展的相关政策及经验

2.1 澳大利亚—大堡礁国家海洋公园

大堡礁（Great Barrier Reef）位于澳大利亚东北部的珊瑚海（Coral Sea），是世界上最大的珊瑚礁群，于1981年被列入“世界保护遗产”名录。澳大利亚于1937年在昆士兰设立该国第一所国家公园；经过多年发展，目前澳大利亚已拥有全世界最为庞大的海洋公园系统。

为促进大堡礁国家海洋公园的发展，澳大利亚成立专门的大堡礁海洋公园管理局，专门负责公园保护与开发的协调工作。根据大堡礁的实际情况制定《大堡礁海洋公园法》、中长期发展规划，并允许利益相关者参与到公园的管理中，从而使公园管理不只是政府的事情，而是大家共同的责任。为实现公园资源的可持续利用及更好协调各方利益，公园于2000年成立大堡礁旅游休闲咨询委员会，来自世界各国、各领域的专家参与并成为会员，并提出更多、更好的促进公园良性发展意见和建议。在《大堡礁海洋公园法》的基础上，昆士兰政府制定了《昆士兰海洋公园法》，补充前者在宏观层面的不足；此外，公园结合现有法律制定了一些关于大堡礁的专项立法，如《大堡礁海洋公园法（一般环境管理费）》等。在从宏观规划对大堡礁进行严格把控的同时，大堡礁海洋公园管理局与海洋旅游业合作培养或雇佣专业的导游，对游客进行环保知识的解说和介绍政府的环保规定，让游客做到“除了杂物，什么都不带走；除了脚印，什么都不留下”[3]。

鉴于澳大利亚在国家海洋公园上的政策及建设成效，我国在国家海洋公园建设中可以借鉴以下几点：（1）从政府层面成立专门的管理机构；（2）在宏观立法的基础上根据实际情况不断完善立法；（3）从政策层面为公园相关制度的建设提供可能和契机。

2.2 美国—黄石国家公园

美国是世界上第一个设立国家公园进行生态保护的国家，其1872年建立世界第一个国家公园—黄石国家公园。公园1978年被列入世界自然遗产名录，是世界上最大的国家公园。

1919年，美国成立国家公园局负责相关管理事宜；其第一个国家海洋公园—北卡罗莱纳州国家海洋公园于1953年建成，归国家公园局管理。美国国家公园和国家海洋公园管理资金来源多样化，不仅有政府拨款，还有特许经营的收入及社会捐赠。此外，鉴于公园资源的公共性和公益性特征，在相关政策的支持下，公园定期与相关机构和组织举办免费的生态教育活动和项目，让游客在参与中提高自身的生态保护意识和能力[4]。在国家公园管理局统一管理下，美国形成以“国家公园管理局—基层管理机构”为主线的相对独立的垂直管理系统。同时，美国还加强相关立法，并形成包括《黄石公园法案》和《国家公园管理局组织法案》在内的专门的立法和行政规定，并以此为基础结合公园实际分别立法[5]。美国黄石国家公园确立初期同样面临原著居民印第安人的安置问题，并经历原著居民由被排斥到被尊重的过程；同时将原著居民的独特文化开发为一种旅游形式，不仅合理增加就业，更将原著居民融入到公园的开发与保护行为中[6]。我国保护区与居民区交叉分布的实际更需要妥善处理这一关系。此外，在人员管理上，美国政府设立专门的管理人员考核和选拨制度，并允许志愿者参与到公园的管理运行中，这不仅保障了管理人员的专业性和人员素质，而且适应了旅客量季节性变化的需求。

在对公园环境进行实时监控和采集数据的基础上，美国国家公园管理局聘用大量科学家运用先进技术对数据进行分析和评估，以此作为各级公园决策者政策制定和管理的依据。对公园的系统观测和相关资料的整理不仅可以为分析公园建立前后生态状况的对比提供依据，更便于对国家海洋公园旅游开发和生态效果做出科学判断。美国鳕鱼岬国家海洋公园自成立就基于海洋生态系统完整性数据收集和分析方案开展了相关环境监测和分析计划，并根据数据分析为开发与保护的工作提供指导意见。此外，为加强对黄石国家公园周边生态的保护，以黄石国家公园为中心形成大黄石公园生态圈，以此确保该区域整个生态系统的有效保护。

黄石国家公园对我国国家海洋公园政策制定的借鉴：（1）出台关于如何处理原著居民和公园保护工作的政策；（2）在开拓资金渠道上给予明确的政策范围；（3）从政策层面加强对公园管理中相关数据的监督和开发利用；（4）从国家层面明确管理人员的聘用及培训要求，建立相关人员补给政策。

2.3 加拿大—苏必利尔国家海洋公园

加拿大-苏必利尔国家海洋公园管理部门是加拿大环境管理署与海洋渔业和交通等部门的管理人员共同构成，管理人员的多样性有助于从多视角实现对资源的可持续利用。在保护生态系统活动中号召外来游客和当地居民参与其中，并通过将公益环保旅游、生态型旅游产品、绿色产品融入到旅游开发活动中来推进负责任旅游的开展，在生态保护工作上取得显效果[7]。为促进国家海洋公园的发展，加拿大制定了《加拿大海洋公园政策》，且其国家海洋公园是根据自身特色从国家公园中分离出来的。在环保政策的号召下，加拿大倡导负责任旅行和绿色旅行。

苏必利尔国家海洋公园对我国国家海洋公园建设的启示：在全社会形成环保意识和观念，倡导并逐渐形成健康、绿色、负责任的旅游氛围。

综上所述，虽然各国根据本国实际情况在具体管理细节上有所不同，但大家均保持一个原则，即在注重生态保护的同时，强化对公园开展生态旅游，发挥其经济效益，从而不仅实现带动区域经济的发展和经济发展方式的转变，更增加公园自身的资金来源，一定程度上为公园管理提供资金保障。

3 洞头国家海洋公园建设中的政策不足及需求

3.1 缺乏专门的海洋公园管理机构

我国的国家机构改革前，国家海洋公园由国家海洋局统管，地方海洋局或海洋与渔业局直接管理。十九大的机构改革后，我国成立了生态环保部和国家公园管理局，对内取消了原国家海洋公园的管理部门—国家海洋局。但机构改革后，国家公园管理局下未设立专门的国家海洋公园管理处，国家海洋公园的管理归属目前尚无明确界定。

3.2 缺乏专业的管理人员

由于国家海洋公园的原管理部门为对应海洋局或海洋与渔业局，管理人员肩负各种管理事务，且公园管理非主要工作，缺乏专业的管理人员；因而应加强专业人员的培养与选拨。

3.3 缺乏稳定、多元化的资金来源

建设资金不足是目前制约国家海洋公园建设的首要因素，为促进国家海洋公园建设工作的有序推进，国家应加强资金支持及资金使用的监督；同时，积极拓展资金来源。

3.4 加强国家海洋公园立法

我国国家海洋公园建设与管理中的法律依据主要为《中华人民共和国海洋环境保护费法》和《海洋特别保护区管理办法》，尚缺乏类似《国家海洋公园保护法》的专门法律，使得国家海洋公园建设工作中法律保障不足。

3.5 建设公共的信息平台，加强相关部门间的信息共享

在对洞头的调研中发现洞头国家海洋公园涉及到的相关部门，如旅游局、海洋与渔业局之间并未实现彼此间的数据等信息共享，各自仅了解自身负责部分信息，这在一定程度上不利于对国家海洋公园的整体把控和规划。

4 洞头国家海洋公园建设的政策建议

结合国内外国家海洋公园建设经验和政策，洞头国家海洋公园虽然在建设中取得一定成效，并在不断完善管理体系，但在经营管理中仍存在政策层面的不足。

4.1 授权成立专门的国家海洋公园管理部门

生态环境部已组建，国家公园管理局和自然资源部已挂牌成立，这些机构改革将有利于推动国家海洋公园专门管理部门的建立。独立的管理机构有利于加强对国家海洋公园管理人员的专业素质教育和培训、立法建设等，从而形成公园独具特色的管理和执法模式。但机构改革后国家海洋公园的最高管理权限归属何处目前尚不明确，期待相关工作顺利推进，以便于国家海洋公园的管理。

此外，洞头国家海洋公园建设管理委员会因批复权限的问题，目前尚未获温州市编委的批复。对此，建议对国家海洋公园相关管理部门的批复建设权限给予一定的便利政策，以便加快公园相关政策的完善。

4.2 出台专业的人员选聘、培训及人员补给政策

洞头国家海洋公园已成立国家海洋公园管理促进中心。专门负责公园相关管理事宜并配备2名编制人员，但据调研发现管理者的专业水平有待提高。对此，在正式人员的选拨上应设置一定限制，如海洋管理、生态管理、保护区建设与管理等相关专业人员有资格报考相关职位，并在考试通过后因地制宜的参加岗前培训及定期学习培训。鉴于我国国家海洋局在2015年组织开展国家海洋公园管理者培训班的经验，相关部门应定期开展全国性的经验交流及培训班，便于加强各公园间的经验借鉴与交流，推进我国国家海洋公园的建设进度。

此外，“社区共管”模式虽已经国家审批通过，但在执行中如何加强管理目前尚无政策层面支持。“社区共管”参与人员相关素质有待于进一步提高，或者设立一定的门槛和标准，这些也都需要相关的政策和制度约束。

4.3 物价部门给予门票定价方面的支持，并根据定价不同给予一定的定价补贴

低门票或免门票制度让国人都有进园参观、学习的机会，充分发挥国家海洋公园资源的教育和科考功能。物价局对此作出明确定价要求可有效避免盲目定价现象的发生，同时，一定的定价补贴补偿了运营资金的不足，有助于门票的规范化管理。

4.4 设立专项建设资金、加强政府资金支持，积极引导和鼓励社会资金的注入

政府拨款是我国国家海洋公园的主要资金来源，但目前除首批国家海洋公园有专项建设资金外，其余批次均无；相关建设资金均需各公园管理部门根据实际主动申报项目资金。政府财政支持的不足及其他资金注入方式的缺乏，导致我国国家海洋公园建设中存在巨大的资金缺口。基于此，在对国家海洋公园开展生态旅游过程中应根据实际实施特许经营等管理模式，鼓励民间资本的参与、创新管理方式、激发管理活力。此外，在生态修复中实施生态补偿机制，将相关利益者纳入生态保护与治理中；这不仅一定程度上改善生态修复资金不足的囧境，而且有助于加强利益相关者的生态保护意识。

4.5 加强政策的执行监督

在2016年国家海洋局开展的最美国家海洋公园评选活动中，洞头国家海洋公园的微信投票数排名第三，这与洞头区自身重视相关政策的执行及监督密切相关。2017年我国已开展“绿盾”行动，加强对自然保护区的监督，基于此，我国应成立专门负责国家海洋公园政策监督的机构。

4.6 加强生态知识和生态意识的教育和培训，提高全社会的生态意识及可持续发展意识

国家海洋公园建设的原则是在保护生态环境的同时不排除旅游活动的开展；但由于生态保护是国家海洋公园建设的最高宗旨和原则，公园内旅游活动的开展也以生态保护为核心。近年来随着健康旅游、生态旅游的快速发展，国家海洋公园应因地制宜地开发生态旅游产品，在生态保护的同时带动当地经济的发展。国家海洋公园强调在生态保护的同时发挥其游览观光、教育科考功能，在生态保护的前提下开展生态旅游，带动经济的发展及转型升级。但为实现生态保护的最高宗旨，政府及相关民间组织应加强提高公民环保意识、提倡负责任旅游。公园培养或雇佣公园专用的导游，加强对园内游客的环保意识教育和负责人旅游行为的引导。