玩忽职守还是法无授权？

文/本刊记者 包冬冬

湖北当阳市马店矸石发电有限责任公司“8·11”重大高压蒸汽管道裂爆事故是发生在2016年的一起重大生产安全责任事故。2年后，这起事故仍然引起行业领域内的广泛关注，是因为涉案的特种设备检验人员一审被判玩忽职守罪。劣质的喷嘴（流量计）埋下了事故隐患，特种设备安装监督检验人员未对《特种设备目录》外的这一流量计进行检验，能否作为被判刑的理由？各方观点不一。

湖北当阳“8·11”重大高压蒸汽管道裂爆事故现场俯拍图 中新网图

近日，湖北省当阳市人民法院的一份刑事判决书在特种设备安全检验乃至整个安全生产领域引起了不小的波澜。究竟为何起波澜？还要从2016年8月11日发生在湖北省当阳市的一起生产安全事故说起。

劣质喷嘴埋下的隐患

2016年的8月11日下午2点49分，湖北省当阳市马店矸石发电有限责任公司热电联产项目在试生产过程中，2号锅炉高压主蒸汽管道上的“一体焊接式长径喷嘴”裂爆，导致一起重大高压蒸汽管道裂爆事故（以下简称“当阳管道‘8·11’裂爆事故”），造成22人死亡，4人重伤，直接经济损失约2 313万元。

事故调查组认定，事故发生的直接原因是安装在2号锅炉高压主蒸汽管道上的“一体焊接式长径喷嘴”质量严重不合格所致。这一劣质产品，其焊缝缺陷在高温高压作用下扩展，局部裂开出现蒸汽泄漏，形成事故隐患。相关人员未及时采取停炉措施消除隐患，焊缝裂开面积扩大，剩余焊缝无法承受工作压力造成管道断裂爆开，大量高温高压蒸汽骤然冲向仅用普通玻璃进行隔断的集中控制室以及其他区域，造成重大人员伤亡。

事故中涉及的一体焊接式长径喷嘴（以下简称“事故喷嘴”）是企业命名的产品名称，实际上是一种差压式流量计，其原理是利用喷嘴前后取样口压差来测量管道蒸汽流量。

纷争就起于未列在《特种设备目录》之内的流量计，是否属于特种设备安装监督检验人员应该检验的范围。

事故调查组和检察院：是未正确履职

除了劣质流量计的供应商和使用企业要为此次事故承担主要责任外，事故调查组认为，湖北省特种设备检验检测研究院宜昌分院（以下简称“宜昌分院”）也负有一定责任。

事故调查报告中说，宜昌分院负有对特种设备进行法定检验检测的职责。但其没有依法履行职责，对事故喷嘴也是管道一部分的功能特性视而不见，未正确履行压力管道检验检测法定职责，未按（GB 50184－2011）《工业金属管道工程施工质量验收规范》的要求对管道进行试验，仅以事故喷嘴未列入《特种设备目录》为由，不对高温高压主蒸汽管道上的事故喷嘴进行检验检测。

当阳市人民法院的判决书上这样表述，被告人（宜昌分院压力管道检验室副主任洪某）对于本案事故喷嘴既属仪表，也是压力蒸汽管道的一部分功能视而不见，对压力管道未做压力试验及三项压力替代试验，未正确履行压力管道的监督检验职责。致使存在严重质量缺陷的一体式焊接长径喷嘴错失检验检测，放过了事故隐患，导致重大事故发生。该事故的发生与洪某的玩忽职守行为存在法律上的因果关系。洪某应承担玩忽职守罪的刑事责任。

由此可见，事故调查组及当阳市法院都认为，事故喷嘴因为是压力蒸汽管道的一部分，所以应该由特种设备检验检测人员进行检测。

流量计在宜昌分院的安装监督检验范围吗

本刊记者翻阅了2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国特种设备安全法》，其中第二条中明确：国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。在2014年修订的《特种设备目录》中，确实没有“流量计”这一项。

2016年10月17日，原国家质量监督检验检疫总局曾专门就压力管道监管和安装监督检验有关问题回复了湖北省质量技术监督局。复函中这样说，第一，根据《中华人民共和国特种设备安全法》，国家对特种设备实行目录管理。特种设备安全监督管理部门对目录内的特种设备实施监督管理。流量计不在我局颁布的特种设备目录内。第二，质检总局《压力管道安装安全质量监督检验规则》适用的监督检查对象和该规则第二条第六款“采购的材料、元件、附件设施和设备是否符合设计文件及质量要求”中的“材料、元件、附属设施和设备”是指特种设备目录内的特种设备种类、类别、品种，流量计不属于该规则适用的监督检验对象。

由此可见，流量计并不在《特种设备安全法》规定的《特种设备目录》范围之内，原国家质检总局（机构改革后调整为国家市场监管总局）在其复函中，也未将流量计纳入特种设备安装监督检验的范围。

被告人及其律师：遵照《目录》履职，不是“视而不见”

杨洪波，北京策略律师事务所合伙人。本案中，他担任被告人——宜昌分院总工程师、授权签字人韩某的二审辩护人。法院一审判决认为，韩某作为检验报告的审批人，把关不严，与洪某同样成立玩忽职守罪。

韩某认为，“对特种设备实行目录管理，这是《特种设备安全法》明文规定的，流量计不在《特种设备目录》之内，几十年了一直不对它进行检验，这是总局（国家质检总局）都认可的事情，怎么能说我们的检验人员‘视而不见’？ ”“只要是压力管道的一部分就要进行检测，那还要《特种设备目录》做什么？”

杨洪波认为：“2014年修订的《特种设备目录》，界定了作为特种设备的压力管道需要符合的基本参数要求。所有列入《特种设备目录》中的压力管道元件都必须符合这些参数要求。但并非所有符合参数要求的压力管道上的元件都会被列入《特种设备目录》，都要纳入特种设备安全监管的范围内。具体哪些列入，哪些不列入，由现在的国家市场监督管理总局根据社会经济发展的实际需要来掌握。当阳市人民法院关于事故喷嘴是压力管道的一部分的解读，令人一头雾水。”

湖北当阳“8·11”重大高压蒸汽管道裂爆事故现场救援 中新网图

2018年5月2日，国家市场监管总局特种设备局（以下简称“特种设备局”）针对近期压力管道安全监察工作中出现的新情况、新问题，向各省、自治区、直辖市质量技术监督局下发了关于征求《压力管道安全监察有关工作的通知（征求意见稿）》意见的函。在征求意见稿中，特种设备局在“元件组合装置”中增加了流量计、装卸臂等项目。同时，征求意见稿中提及，制造压力管道特种元件类别中“元件组合装置”品种不再颁发“元件组合装置”许可，但其制造单位应当持有任意级别或项目的压力管道安装许可证、压力管道元件制造许可证或压力容器制造许可证。截至记者发稿时，尚未见到此征求意见稿是否正式生效实施的官方文件。

杨洪波认为，“此征求意见稿一旦正式生效实施，流量计、装卸臂将被纳入《特种设备目录》‘元件组合装置’中，正式作为压力管道安全监察的工作内容，也自然成为特种设备检验检测机构监督检验的对象。事实上，这起事故调查报告在末尾部分就提出了修改完善相关标准的建议，要求既要明确流量计作为计量装置的监管要求，也要将其纳入特种设备名录强化监管。不能将流量计从高压管道的整体中分离失管。特种设备局的征求意见稿无疑就是对这起事故调查报告的回应。然而，事故调查报告一方面认识到法律法规出现了‘真空地带’，另一方面又认定宜昌分院‘管道检验检测没有按标准规范进行，监管缺失，放过了焊缝隐患’，认定质监部门‘以事故喷嘴未列入特种设备目录为由，机械执行规范标准，对事故喷嘴不检不管，监管严重缺失’，不能不说是一种矛盾。”

杨洪波称：“洪某、韩某等特检人员均对一审判决结果不服，提起上诉。”

基层监管干部：法无授权不可为

对于当阳管道“8·11”裂爆事故审判，很多特种设备监管干部提出了自己的看法。本刊记者采访了一位笔名为“单靠”的基层质量技术监督局局长，他提出，这起事故的审判让身边的许多同行对基层安全监督管理的“基本原则”产生了困惑。他说：“安全监督管理工作同政府部门的其他工作一样，有一条基本原则，即法无授权不可为。当阳管道‘8·11’裂爆事故喷嘴其实是一种流量计，第一，流量计不在法定的《特种设备目录》内；第二，一直以来，作为从事特种设备监督检验的工作者都清楚，流量计不属于《压力管道安装安全质量监督检验规则》适用的监督检验对象；第三，多年来，我们在实际工作中，都未将流量计作为监督检验对象。而此案中，检验人员因为法无授权而获罪，太令人困惑了！”

“单靠”说：“问责是任何一个组织做好一切工作的基本保证。安全生产事关重大，问责追刑理当更加严格。实事求是地依法依规问责，能够达到惩前毖后、教育多数、鼓励担当、激发责任的效果；而不尊重客观事实、不考量人的认识和制度设计的局限性、违背基本常识和道理的问责，不仅损害当事人的合法权益，而且会给广大基层一线安全生产监督管理干部带来不应有的恐惧，挫伤他们干好本职工作的积极性，甚至冲击维护社会公平正义的最后一道防线。”

截至记者发稿时，此案能否公开开庭审理仍没有结果。