走出“一案一卡”的误区

文/刘景凯

“一案一卡”是基层组织和重点岗位应急处置的操作性文件，是对现场处置方案和重点岗位应急处置卡的简称。近年来，一些大型企业集团、高危生产经营企业在安全生产应急管理实践方面进行了有益探索，开展了应急预案的优化、简化、卡片化工作，在推广实施“一案一卡”工作中取得了比较好的效果。但是，仍有很多企业对“一案一卡”有着很深的误解。

对“一案一卡”的误解

由于现场处置方案和重点岗位应急处置卡两者的使用对象不同，在编写内容、实施要求等方面有着明显的区别。但是，现实中有很多人员甚至是专业人员都搞不清楚两者关系，有的还把两者混为一谈。正是由于大家对“一案一卡”的理解不同，有些单位不仅被检查或审核人员开出了不符合（隐患、问题）清单，进行了处罚，这些单位还由此被动地进行了整改，盲目扩大了预案编写范围，额外又多整出来一堆专门给检查人员看的预案或卡片，增加了基层负担和不必要的文件工作量，若再任其发展下去，难免造成基层应急管理工作的混乱，误入写、做两层皮的歧途。

从对部分企业调研和基层反映的问题来看，对“一案一卡”有如下比较典型误解：

1. 一个应急预案要对应一个应急处置卡，也即应急预“案”和“卡”一一对应；

2. “一案一卡”是基层应急管理的运行模式，所有基层员工必须持“一案一卡”上岗；

3. 卡片化的应急预案就是应急处置卡，所以应急预案要卡片化，否则就不符合“一案一卡”要求。

应急预案体系与“一案一卡”

实际上，现场处置方案和岗位处置卡各自的定位、适用对象和作用是有明显区别的。关于两者的关系，还要从国家应急预案体系说起。

应急预案体系

关于应急预案体系的构成、编制，在国家政府部门文件及有关标准中有明确的要求和严格的规定。

1. 国家突发事件应急预案体系

按照《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）规定，国家应急预案体系及构成可以分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案2大类。

政府及其部门应急预案由各级人民政府及其部门制定，包括：总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案；单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定。

在国家突发事件应急预案体系中，现场处置方案可以看作是单位和基层组织应急预案的一种最基本的表现形式，是对政府及其部门应急预案的重要支持文件。

2. 生产安全事故应急预案体系

按照 GB/T 29639—2013《生产安全事故应急预案编制导则》（以下简称《导则》），生产经营单位应急预案体系主要由综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案构成。

《导则》重点针对哪些单位应编写综合应急预案、哪些单位应编写专项应急预案、哪些单位应编写现场处置方案、哪些单位综合应急预案和专项应急预案可以合并编写等进行了详细说明。《导则》强调指出：风险因素单一的小微型生产经营单位可只编写现场处置方案。这是政府安全生产应急主管部门在总结实施经验基础上作出的重要修订，突破了原来应急预案体系结构的限制，强调可以结合实际，灵活掌握。

另外，根据《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全生产监督管理总局令第88号）（以下简称《办法》）第十五条规定：风险因素单一、危险性小的生产经营单位可以只编写现场处置方案。

由此可见，现场处置方案属于生产安全事故应急预案体系，是生产经营单位应急预案的基本要求和主要表现形式。

现场处置方案

正是由于现场处置方案是生产经营单位应急预案的主要表现形式这一特点，有时也将其称作现场处置预案。《导则》中要求，现场处置方案编制要“针对具体场所、装置或设施”。所以，现场处置方案的内容必须简明、适用，有较强的针对性和可操作性。

之所以现场处置方案在名称上采用“方案”这一通俗叫法而回避用“预案”专用术语，主要是为了减轻按照“预案”编写标准的要素构成要求，避免现场处置方案文本复杂、内容繁杂，而重点得不到突显，给现场使用增添的不必要的麻烦。

应急处置卡

应急处置卡的全称应为“现场重点岗位从业人员应急处置卡”，工作中可简称“重点岗位应急处置卡”或“应急处置卡”。

按照《办法》第十九条规定：生产经营单位应当在编制应急预案的基础上，针对工作场所、岗位的特点，编制简明、实用、有效的应急处置卡。同时要求 ：应急处置卡应当规定重点岗位、人员的应急处置程序和措施，以及相关联络人员和联系方式，便于从业人员携带。

“一案一卡”的正确理解

“一案一卡”是生产经营单位最基本的应急管理要求，作为企业特别是大型集团企业基层组织现场应急运行模式，为自上而下完善应急预案体系，建立起自下而上快速有效的应急救援响应工作流程，实现应急管理中心下移，应急处置关口前移等强化应急管理工作发挥了很好作用。

两者应用对象不同

1.应急处置方案配置的最小单元是作业队、站或班组；应急处置卡的持卡对象是岗位。

2.应急处置方案是应急预案体系的重要组成部分，属于应急预案的范畴，是现场基层组织用的；应急处置卡是应急预案的补充或前置措施，是现场重点（或关键）岗位员工用的。

文件类型不同

1.应急处置预案（方案）的卡片化是提高预案针对性、可操作性的一项管理措施，是对应急处置预案（方案）的结构简化、内容优化和程序规范化。

图1 卡片化应急预案示例

应注意的是：应急处置预案（方案）的卡片化仍是应急预案，和重点岗位应急处置卡不能等同。如图1，实际上都是卡片化“应急处置方案”，不是真正意义上的岗位“应急处置卡”。

2.应急处置卡是岗位应急处置时采取的关键步骤，是险情发生后岗位员工的第一反应措施（示例见图2）。

应用情形及要求不同

1.应急处置卡是岗位员工在事件发生时立即采取的应急处置措施和做出的行动。若岗位员工在第一时间、第一岗位，采用应急处置卡处置措施有效，则视情况中止岗位处置或是启动基层组织应急处置方案的响应程序，进行后续处置。

图2 岗位处置卡示例

2.若在岗人员按照操作规程或重点岗位员工采用应急处置卡处置措施无效，或出现危机自身生命安全的情况不能采取处置措施，则应立即撤离作业现场，由现场基层组织启动应急处置方案（预案）进行处置与救援。

“一案一卡”的应用

避免重复持卡 一岗多卡

建议不要把日常工作中岗位处理一些常见的复杂、异常情况的操作规程与重点岗位应急处置卡等同起来，避免人为把常规操作规程进行非常规化处理，致使应急卡片泛滥成灾，淡化了应急工作。应急处置卡针对的是当险情发生后，若处置不及时就会引发严重事故后果的情况，突出和强调的是“小概率、高风险后果”。同时，也不能用重点岗位应急处置卡代替现行的操作规程，避免由于强调非常规应急情况而淡化常规（已有操作规程）管理的要求，出现工作及管理责任空档。

按照“一案一卡”进行应急能力训练

重点岗位必须经常进行应急处置卡训练，掌握必要的知识、判断能力和处置技能，通过不断训练提高处置技能与技巧，结合参与现场应急处置方案演练，检验其熟练程度与效果。同时，要把重点岗位应急处置卡训练与正确行使紧急避险权教育有机结合起来，避免因其岗位能力不足或紧急避险权行使不当引发失职、渎职行为，造成严重事故后果，管理者将负连带（民事、行政、刑事）责任。

结论与建议

综上所述，尽管近年来通过实施应急预案的“结构优化、内容简化、内容卡片化”工作，但卡片化的应急预案依然是预案，不应看作是岗位“应急处置卡”，两者不能混为一谈。

应急处置方案、应急处置卡都是给基层现场用的，突出了第一现场、第一时间的应急处置，突显应急管理工作重心下移、处置关口前移的重要作用。所以，将“应急处置方案”“应急处置卡”合称为“一案一卡”，主要强调的是基层组织的应急工作模式，由于使用对象不同、条件不同，两者是相对独立、互为支持的关系，而并非要求一个预案就要对应一个卡。

建议：鉴于目前大家在应急预案卡片化所取得的成果——卡片化预案，已经被部分人视为应急处置卡，并在基层组织现场和岗位人员推行和使用的事实，可以不要再刻意要求岗位进行分解编制某一岗位的应急处置卡。特别是基层岗位员工操作规程、工艺纪律等基础工作非常扎实，工作执行比较好的企业，更不要片面强调或夸大岗位应急处置卡的作用，搞成形式主义。毕竟，岗位应急处置卡是作为应急处置方案的补充，并且强调针对的是重点岗位。