PPP项目中几个关键财务问题探讨

【摘要】针对PPP项目中涉及到的几个关键财务相关问题，依据国家现行政策，结合实务经验，本文提出了如何有效预测地方政府的财政支出、选择合适的折现率、妥善处理项目资本金及注册资本的关系、明确投标方联合体牵头方的职责、寻找合适的土地作价出资入股的路径。通过这些问题的探讨，以期对政策制定和项目实施有所帮助。

【关键词】政府和社会资本合作；地方债务；项目管理；

财务管理

【中图分类号】F283

据财政部政府和社会资本合作中心统计，自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，截至2018年3月底，全国累计清退PPP管理库项目1 160个，投资额达1.2万亿元。众多项目的清退，引发了大家的诸多思考。其中包括：如何规范有效地识别PPP项目并立项？如何把控地方财政支出风险？对于社会资本方是联合体的，如何明确牵头方的责权利？笔者围绕这几个主要问题予以探讨，希望给读者以启发。

一、地方政府未来的财政支出如何预测

按照要求，PPP项目立项时需要进行财政承受能力论证，论证应当采用定量和定性分析方法，通过合理预测当前和PPP项目有效期内的财政支出状况，确保地方政府每一年度所在地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10%，以严格控制PPP项目财政支出规模。然而，实务中如何把控定性和定量，并无统一的标准，导致了不同机构对于同一地区财政支出增长的预测出现了较大的偏差，可能会给地方政府带来未来财政支出不能有效满足PPP项目支出的状况。

（一）原因分析

导致上述问题的主要原因有两个方面：

第一，中介机构在采用未来财政支出增长率时，通常在地方政府过去五年财政支出的平均增长率的基础上适当调整。该方法简单直接，便于验证，但是由于没有诸多合理假设的支撑，显得不够严谨。

第二，没有将财政支出增长和财政收入变动有效衔接。地方政府财政收入主要取决于当地的经济结构，中介机构没有认真研究地方政府的经济结构和未来规划。同时，在支出预测时，也未有效分析地方财政支出应当关注的重点范围和紧急性。

（二）应对策略

在当前经济结构转型和升级的背景下，预测地方政府财政支出增长时，应当考虑以下几个因素：

第一，将财政支出与财政收入有效衔接。中介机构应结合地方政府经济结构，比如产业结构的贡献度、重点发展的产业等来预测。同时，不能忽略国家GDP增长的预期。毕竟，国家经济增长的结构和速度也会影响到地方财政收入的增长。

第二，在参考过去财政支出增长率时剔除一些特殊因素。这些特殊因素可能包括国家脱贫的专项支出、其他专项基金（如农村饮用水、垃圾焚烧等）、土地开发收入等。

第三，采用科学合理的方法。实际工作中可以采用指数平滑法（Exponential Smoothing，ES），该方法由布朗（Robert G..Brown）提出，布朗认为时间序列的态势具有稳定性或规则性，所以时间序列可被合理地顺势推延。其预测公式为：yt+1=αyt+（1-α）yt，其中，yt+1—t+1期的预测值；yt--t期的实际值；yt--t期的预测值。不可否认的是，该方法也有主觀判断的成分，取决于行业经验值。具体为：如若观测值呈较稳定的水平发展，α值取0.1-0.3之间；观测值波动较大时，则取0.3-0.5之间；观测值波动很大时，则取0.5-0.8之间，具体运用时需要慎重考虑。

第四，定期对比原预测数与实际发生数，及时修订未来财政支出增长数。对于不同中介机构所做的预测数，地方政府PPP管理部门（实务中主要指财政部门）应当及时关注财政实际收支状况，适时做出修订，以防“刻舟求剑”现象的发生。

二、折现率如何确定

折现率通常的含义是将未来收益折算为现值的一个比率。由于折现率的计算口径不同（如可以区分为利润、股权投资、全投资等），选择不同的折现率，对项目的投资以及地方财政支出会产生重大的影响。对于PPP项目而言，折现率采用全生命周期的口径比较合适。然而，在实务中，如果牵涉到政府的财政支付行为，对于如何选择折现率，很可能引发政府方和社会资本方的争议，如果无法协调政府方和社会资本方的矛盾，有可能会影响到项目的顺利推进。

（一）原因分析

根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。很明显，鉴于PPP项目中地方政府在SPV（Special Purpose Vehicle，简称SPV，特殊目的实体，在PPP项目中等同于“项目公司”）的出资比例一般低于50%，而且融资的主要责任在于社会资本方，如果采用地方政府债券收益率，那么折现率很明显相对较低，很难达到社会资本方的预期。而且，在融资环境不理想时，社会资本方的融资压力更大，融资成本也会适当提高。

（二）应对策略

在牵涉到政府财政支出的前提下，为了协调政府方和社会资本方对于折现率选择的矛盾，建议从PPP项目全生命周期考虑，综合考虑股权融资和债务融资的结构，采用加权资金成本的理念。即：折现率=股权融资比例×项目合理回报率+债务融资比例×融资成本率。其中，股权融资又可以区分政府方和社会资本方两个渠道，政府方可以选择财金[2015]21号文件建议的同期地方政府债券收益率，而社会资本方则可以选择项目正常的投资回报率，比如8%～12%；对于债务融资部分，则可以根据融资环境选择合适的利率，比如可以选择现行5年期基准贷款利率4.9%或者在此基础上予以适当上浮。

简而言之，加权资金成本的概念由于综合考虑了项目融资的结构以及项目参与方的利益，从而在一定程度上保证了项目以及社会资本方的合理回报，也有利于防范融资风险的发生。

三、项目资本金与注册资本的关系

实务中，很多人常常将项目资本金和注册资本混淆，中介机构在设计SPV的注册资本时，也往往与项目资本金等额设计。然而，对于投资额较大的项目而言，短期内会加大地方政府和社会资本方的出资压力，从而客观上延误PPP项目的正常实施。

（一）原因分析

其实，项目资本金制度始于1996年《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发【1996】35号）文件，其根本目的在于规避投资方通过减少项目实际投入而带来的各种负面影响，比如：项目债务融资过大引发的债务风险，或者因自有资本过少而导致的各种投机现象等。后来，国务院于2015年9月又印发了《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号）文件，对国发【1996】35号部分内容作了适当调整。而注册资本的概念则来自于《公司法》，是企业章程规定的全体股东或发起人认缴的出资额或认购的股本总额，注册资本需要在公司登记机关依法登记。由此可见，两者之间并无必然联系。大家在实务中将其混淆的主要原因在于为了满足项目资本金的需要，通过注册资本的形式予以体现，在操作上显得简便易行。

（二）应对策略

实务中，除项目资本金和注册资本等额设计之外，对于注册资本低于项目资本金的项目如何办理呢？原则上，注册资本可以由政府方和社会资本协商解决，为了达到项目资本金的要求，注册资本以外的股东自有资金通过“资本公积”形式可以注入项目公司。这样，既满足了股东方自有资金达到项目资本金比例的要求，又降低了项目公司注册资本。实际上，这也只是延缓了股东的实际出资时间而已，但是却可以根据项目的进度分批到位，缓解了股东各方的资金压力。

四、联合体投标时牵头方在SPV的占比

此前，PPP项目招投标时，常常可以看到联合体的身影，但是在签订PPP项目合同（包含PPP项目特许经营协议）时，会发现部分联合体牵头方在SPV中的占股较少甚至不占股份。这就引发了大家很多猜想：如果不出资仅仅为了项目的“两标并一标”，这不是钻现行政策空子吗？如果可以这样，众多的施工单位是否都可以采用挂名的方式规避现行政策？

（一）原因分析

根据目前的招投标体系，依据《招投标法实施条例》第9条，通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不再进行招标，业内常称之为“两标并一标”。而根据《中华人民共和国招标投标法》第10条，招标分为公开招标和邀请招标。若采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等采购方式，则不适用于《招投標法实施条例》第9条所述条款。因此，只有采用公开招标的形式，PPP项目的社会资本方才符合“两标并一标”的条件。

据此分析，招投标时，联合体牵头方主动参与是为了符合“两标并一标”的要求，便于其中标后直接承建PPP项目。而联合体牵头方在SPV中占股较少的原因则可能主要来自于两个方面：第一，出资少则意味着风险相对较小；第二，出资少可以不成为SPV的实质控制方，不用合并报表。同时，在PPP项目主要依赖债务融资时，还可以规避因为合并SPV报表而提高其资产负债率的风险。很明显，资产负债率的变化可能影响到其本部的融资及绩效考核。

（二）应对策略

既然PPP的本质是对项目实行全生命周期绩效管理，是采购社会资本提供的公共服务，因此，应是以投资、运营和管理为主，施工为辅。参照联合国2011版《基础设施领域PPP指导手册》和世界银行关于PPP的管理经验，SPV理应由有经验的施工商、运营商和政府共同组建，以充分发挥各方的相对优势。这样，既保证了项目的建设，同时也能让PPP项目高效地运营。对于联合体牵头方而言，为了承担和其项目实施相应的职责，也应当在社会资本方出资中占有主导地位，而不能为了出表而象征性地出资，这显然违背了牵头方的本质含义，是不应该被鼓励的行为。

五、如何实现土地的作价出资

根据国土资源部、国家发展和改革委员会等七个部门于2016年12月31日联合发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）文件，在PPP项目中，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。该文件也沿袭了2015年5月19日《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的文件精神。国办发〔2015〕42号文件要求，对于项目以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。然而实务中，如何通过地方政府的出资平台实现土地的作价出资或入股却成为难题。

（一）原因分析

国土资规〔2016〕20号文件的出台，在一定程度上缓解了地方政府开展PPP项目时10%的红线问题。但是，由于没有公布具体的操作办法，加之地方土地管理部门缺乏创新精神，无法按上述文件实现PPP项目土地的作价出资或者入股，导致土地在收储后无法及时将其土地使用权办理至SPV，从而也影响了PPP项目的正常实施。

（二）应对策略

基于上述文件精神以及实务操作实践，PPP项目拟以土地作价出资或入股到SPV时，可以按照下述程序办理：

首先，在PPP项目合同签署后，实施机构应当提请当地市、县人民政府作为出资人并指定具体的出资平台，将项目用地收储后划拨至地方政府出资平台（或者采用其他合法的渠道），由实施机构制定具体的作价出资或者入股方案，并报经市、县人民政府批准后实施。

其次，地方政府的出资平台委托第三方机构对土地进行资产评估，确定土地使用权的作价依据。对于土地评估价格与承诺出资的差额，可以采用现金补足或者抵减地方政府付费部分。

最后，SPV根据PPP项目合同和资产评估报告及其他相关文件办理工商登记手续，同时办理土地使用证的登记手续。

主要参考文献：

[1]赵团结，王子曦.风险控制导向下PPP内部控制模型的构建[J].财务与会计，2017（14）：51-53.

[2]赵团结.PPP项目管理会计实践探索[J].国际商务财会，2018（5）：50-52.

[3][美]PMI著.项目管理知识体系指南[M]北京：电子工业出版社，2018年4月第4版.

[4]刘曜铭，赵团结.PPP项目风险计分卡的构建与应用[J].财务与会计，2018（12）：71-72.