我国土地整治的研究现状及展望

摘要：随着国家经济的快速发展，土地资源的浪费愈加严重，土地整治事关重大。伴随着城市化水平的不断提高、城市人口的日益增多，社会经济发展对土地需求的增长与土地数量稀缺性之间的矛盾不可协调，必然导致耕地面积被建设用地大量占用。因此人地会出现矛盾，面对这样的问题，土地资源的科学性和合理性调配，也就成为重要的工作。本文针对现阶段土地资源管理利用存在的问题进行分析，指出加强土地资源管理的措施和建议，并对未来土地整治的方向进行了展望。

关键词：土地整治；土地资源；综合治理

中图分类号：F301.2 文献标识码： A DOI編号： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.24.024

社会的不断发展推动城市化的进程越来越快，从而对土地的需求也愈来愈高，土地的供给矛盾必将更趋紧张，而国家为保护耕地采取了一系列的措施限制了农用地向建设用地的转变，使得现有土地的价格节节攀升，住房成本超过了大多数人的承受能力，也对农村人口向城市人口转变造成了巨大的影响，进而没有办法满足城市经济高速发展对劳动力的需求，阻碍了经济的增长[1]。土地整治规划是推进土地整治工作的根本，是保障土地整治活动科学、规范、有序开展的重要前提，对于当前土地整治规划实施中暴露的问题和不足要有针对性地予以解决。如何正确处理发展与土地的关系已经演变成了一个迫切需要解决的问题。

1 土地整治存在的主要问题

由于我国土地整治起步较晚，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，有关土地整治技术的研究很少，土地整治实践中非常缺乏技术支撑。因此，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。现阶段全面构建我国土地综合整治技术支撑体系主要着手于专业化、标准化等方面是主要任务。

1.1 土地浪费问题

产业园区占地过多，土地浪费现象较为严重。以陕西省为例，目前，陕西省现有各类开发区共173个，有些开发区的道路、绿化、办公等非生产性用地比例过高，土地利用集约程度有待提升，甚至部分开发区工业用地不足30%。据初步估算，全省各类开发区低效率用地以及可开挖待利用的土地至少在30万亩以上。

工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题突出。工业用地容积率偏低，空闲荒废状态的土地近半数。存在大量未利用地，开发建设力度不够。若经过开发利用，水资源充足、设施比较完善的土地可用于湿地保护和养殖，其余部分可用作建设用地，可缓解我国工业产业化用地的紧俏现状[2]。

1.2土地整治资金投入不足

我国土地资源丰富，可挖掘潜力较大，土地整治是一项投资巨大的基础工程，需要投入的资金数量较大，尽管国家实行土地整治专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整治大多体现为政府行为，土地整治的资金来源匮乏，主要来源于土地整治专项资金[3]。许多地方财政紧张，没有固定的资金来源，土地整治很难顺利的进行。有的土地整治专项资金使用效率低下，导致无法“用在刀刃上”。从丘陵山区土地整治项目的后期运行情况来看，整理项目存在较为普遍的非农利用与非粮生产情况，致使专项资金并没有真正达到“保护耕地，提高地力，促进农业生产”的目的。

1.3土地整治项目规划不到位

一是土地整治项目规划人员现场工作不深入，对项目区自然、经济、社会和环境状况缺乏全面了解。照抄照搬现象较为严重，勘察、测量深度和精度不够。重技术经济分析论证，忽视县级论证，参与论证的代表不全面，特别是征求当地乡（镇）技术人员和村民代表意见不够，为走程序而论证。二是项目预算准确程度不高，人为提高或降低投资。三是县级国土部门技术人员参与不够，多局限于收集资料和向导角色[4]。因此，在项目实施过程中，绝大多数项目都进行了规划设计变更，部分项目变更幅度较大，个别项目甚至进行了重新设计。

1.4依法打击非法用地和违章建筑力度不够

在城市建设中，进行用地建设时常常会出现建超出范围、非法用地和乱搭乱建现象，在城郊或农村这种问题更为严重。造成这种现象的主要原因是没有严格的规章制度，并且在执行的时候力度不够，也会出现以罚代建的情况。

2 土地整治相关研究

综合上述存在的问题，主要反映为[5]：一是重罚款轻打击；二是重开发轻利用；三是重经验轻规划；四是重当前轻长远。为了使土地管理和利用逐步走向依法、规范、成熟、有序的市场化道路，切实做到节约集约用地，提高土地利用率，须严格实施新一轮土地利用总体规划和土地利用年度计划，有序开发用地；加快建设项目用地预审和报批；严格执行土地使用标准。具体应采取下列措施：

2.1 法律研究

加强土地整治立法工作，建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的法律法规制度体系[6]。在国家层面上制定土地整治相关法律法规，对土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整治参加者的权利与义务、土地整治资金、权属调整以及成果检验等方面作出规定，提升土地整理治法在整个法律体系中的地位，形成科学有效的土地整治运行机制；省、市级地方政府结合本地实际，制定土地整治条例或规划实施办法等地方性法规，夯实土地整治工作的法制基础，使农村土地整治项目管理从可研编制、项目申报、踏勘选址、评审、入库备案、规划设计、预决算审核、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、利用管护等，形成一个比较完整的工作流程，使农村土地整治工作逐步实现规范化、制度化，把土地整治实施工作纳入法治化轨道。

2.2 规划体系

健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，科学编制农村土地整治规划。土地整治各级规划定位清晰，各有侧重，相互衔接。全国规划明确我国土地整治的方向、重点和目标任务，是指导全国土地整治工作的纲领性文件；省级规划分解落实全国规划任务，确定土地整治的重点区域、重点工程、重大项目和投资方向；市级规划重点提出土地整治的规模、结构和区域布局，确定重点项目和资金安排；县级规划重点确定土地整治和高标准基本农田建设的项目、布局和工程措施，明确实施时序，提出资金安排计划。农村土地整治规划要紧密结合土地利用总体规划和城乡建设总体规划，符合区域发展功能定位、资源条件以及国家区域发展战略，统筹兼顾新农村建设规划。

“十三五”计划指出全国土地规划要求“高标准建设、高标准管护、高标准利用”，土地整治制度和能力建设进一步加强[7]（见表1）。

2.3健全土地流转机制

建立符合市场经济要求的土地流转机制，这是完善土地利用管理的有效途径。一是探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格；二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键；三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象；四是建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系，参照国有土地使用权流转的税费标准，征收营业税、契税、土地增值税等，公平集体土地和国有土地的税负，实现“同地、同权、同价”。五是建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民；六是积极推进土地承包经营权依法流转，鼓励试点农村宅基地使用权有偿退出政策，推动长期进城并在城镇具有相对固定职业的农民真正转变为城镇居民；七是在总结试点经验和教训的基础上，加快推进《土地管理法》等相关法律的修改和完善，从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律课题。

2.4技术支撑体系

健全土地整治技术支撑体系，推进管理信息化建设。综合运用“3S”技术[8]，建立土地整治基础数据库和综合管理信息系统；建立土地整治实施跟踪系统，强化对土地整治工作的动态监测、科学评价和即时预警，形成保障土地整治顺利开展的监管体系；规范管理土地整治从业机构，加强土地整治的人才队伍建设。

2.5科学规划

土地综合整治是一项综合性工作，涉及面广、工程量大，科学编制规划至关重要。规划编制中，要组织农业、国土、水利等有关部门的专家、学者进行充分论证，通过实地调查和踏勘，对项目区的自然条件、生态环境、新增耕地潜力、群众参与意愿等进行综合分析評定，做到汇集民智，集思广益。规划编制方案草案出台后，要通过召开座谈会、论证会、在媒体公布等多种形式广泛征求意见和建议，保证规划编制的科学性、合理性，切实符合当地实际，以利于长远发展。

3 结语

21世纪土地整治工程技术最为显著的特点是使规划、设计、新材料、新产品、新工艺、信息、监测及标准规范等不同领域进行有效交叉和融合，通过系统集成与自主创新，使土地整治工程技术得到全面提升。未来的土地整治工程技术将以提高土地质量和改善生态环境为主要目标，实现从注重数量向数量、质量、生态管护并重的方向转变。具体发展方向主要包括：土地整治技术将朝综合化和集成化方向发展；土地整治工程技术将全面和深入的应用信息化；利用计算机仿真和模拟土地整治生态变迁；土地整治多源异构数据整合与互操作技术等领域的技术开发和工程化研究；土地整治项目规划设计向生态化、智能化、节水节地型和可视化发展；质量型和生态型土地整治技术将实现针对性、高效性和最优化；土地整治的景观重塑和恢复工程技术；土地整治监测将从注重数量监测向数量、质量、生态和效益监测发展；土地整治的施工技术实现可持续发展和利用。

参考文献

[1]张海欧.土地工程技术在城镇土地生态整治中的应用[J].绿色科技，2018（16）：219-221.

[2]谢弟炳，唐冬梅，王川.国内近20年土地利用规划研究热点及展望——基于共词分析的知识图谱研究[J].安徽农业科学，2018，46（24）：4-9.

[3]林坚，周琳，张叶笑，叶子君.土地利用规划学30年发展综述[J].中国土地学，2017，31（09）：24-33.

[4]付志旗.关于我国土地管理改革的思考[J]财经界（学术版），2010，（01）.

[5]孙凯，高丽丽，宫志斌，刘金星，邱英华，刘金花.新型城镇化下农村土地综合整治对策研究[J].价值工程，2018，37（29）：62-64.

[6]刘哲.土地整治措施研究与建议[J].农村经济与科技，2018，29（15）：45-47

[7]李虹晔.土地整治中生态环境保护问题及对策[J].国土资源，2018（08）：42-43

[8]过广华，李红举.略谈我国土地整治标准化建设问题[J].中国土地，2017（03）：50-52.

作者简介：花东文，硕士研究生，工程师，研究方向：水土保持与土地整治。