碎片化及其整合机制：国家主要污染物总量减排执行机制分析

摘 要：

“碎片化威权主义”这一理论范式揭示了我国政策过程中的权力结构及其运行机制的一些重要特征。我国政府的主要污染物总量减排工作面临着一个典型的碎片化的治理结构。治理结构的碎片化包含三个面向：上下级政府之间、职能部门上下级之间，以及一级政府中各职能部门之间。与之对应，我国政府试图通过“整体考核”“单项动员”和“领导小组”三个关键的执行机制进行部门整合与执行激励。但是，研究表明，现有的减排任务执行过度依赖“整体考核”机制，而横向的部门协作机制仍未有效建立。对于不同减排任务属性与执行效果的分析表明，建立在地方领导干部权威基础上的激励整合机制并不总是有效的，干部考核激励机制无法替代“监管型政府”建设。

关键词：碎片化威权主义；总量减排；减排考核；政策过程

作者简介： 吴瑞财，华侨大学政治与公共管理学院/政治发展与公共治理研究中心副教授，政治学博士，主要研究方向：环境政治学、中国环境政策执行（E-mail：blackmai@hqueducn；福建 泉州 362021）。

基金项目： 华侨大学高层次人才科研启动项目“基于政府部门任务属性分析的干部考核激励制度改革研究”（18SKBS1014）。

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）05-0109-08

一 引 言

治理碎片化是当今世界各国政府面临的共同问题。“碎片化”（Fragmentation）这一概念在政治学与公共管理学领域被广泛使用，但是其准确的含义通常又很难界定。西方学者着重强调地方治理与城市治理中的碎片化状态。“碎片化”可以被一般性地界定为“在城市地区，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况”。碎片化的具体内容是指“地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠。” 罗思东：《美国地方政府体制的“碎片化”评析》，《经济社会体制比较》2005年第4期，第106页。 奥斯特罗姆用“碎片化”这一指标衡量公共服务的提供是否存在着重复的问题，即是否存在着多个生产者服务于同一个集体消费单位的情况。 [美]文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京：北京大学出版社，2004年，第131—132页。 我国学者一般认为，碎片化“是指政府职权划分与机构改革下所出现的一种政府管辖权限与边界不断增殖，政府机构不断增加与趋向分散化的一种复杂状况。” 曾维和：《当代西方国家公共服务组织的耗散结构创新及其启示》，《东疆学刊》2011年第4期，第54页。

西方政治学界在对改革开放之后的中国政策过程的研究中提出的一个重要的理论范式是“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）。这一理论认为，中国的政策过程具有三个显著特征：（1）权力结构碎片化；（2）需要在反复的讨价还价中达成部门之间的共识，建立合作机制；（3）政策过程具有离散性与不确定性。 Kenneth Lieberthal，Michel Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes.Princeton NJ：Princeton University Press，1988，pp.22-27. 这一理论范式的最初提出是在上世纪80年代末。自此之后，中国经历了几轮较大规模的政府机构改革与行政体制改革，政府部门的权力架构发生了重大变化。那么，“碎片化威权主义”是否仍然适用于分析当今中国政府部门的权力关系结构及其政策制定与执行过程？

當前，我国政府一些领域的公共政策的制定与执行，以及政府监管职能的有效发挥仍然受困于治理碎片化问题。本文以我国政府“十一五”以来主要污染物总量减排治理结构及其政策过程为研究对象。与以往研究不同的是，第一，具体地揭示了这当中治理结构碎片化的三个面向，并对与之相对应的三个执行机制进行分析与评估；第二，不同于一般性地讨论所谓的治理碎片化问题，本文深入到对任务属性与政策领域的具体分析中，力图揭示不同政策领域治理碎片化的程度不同；第三，不同于一般性地讨论加强部门整合与建立“整体性政府”，本文强调依照法制化原则建立现代“监管型政府”的必要性与迫切性。

二 主要污染物总量减排：一个碎片化的治理结构

（一）总量减排治理结构碎片化的三个面向

中国政府“十一五”以来的总量减排工作面临着一个典型的碎片化的治理结构。这一治理结构具有高度的复杂性，其中，所谓的碎片化包含三个面向：首先，上下级政府之间的权力关系结构具有周黎安提出的“行政发包制”的结构特征。 周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第1—38页。 中国政府实施的总量削减工作之所以被称为“国家”主要污染物总量减排，原因就在于纳入国家五年规划中实施的总量削减工作的一个突出特征是，减排指标是自上而下提出与向下逐级分解的。上级政府通过与下级政府签订减排目标责任书的方式将减排指标（任务）“整体性地”“发包”给下级政府，并最终对下级政府是否完成指标进行考核。这是一种结果导向的治理机制，上级政府放松了对于规则与过程的直接控制，下级政府在具体的任务执行中具有充分的自由裁量权。但是，下级政府对于自由裁量权的不当运用也可能带来目标替代等道德风险问题。因此，在这一治理结构下，如何有效激励下级政府始终是总量削减的政策目标能否实现的关键。

其次，在当前体制下，条线职能部门上下级之间往往只具有业务上的指导关系，各相关职能部门与当地政府之间有着更直接的权威关系。因此，如何在条线职能部门上下级部门之间进行任务的部署与动员，也是化解治理结构碎片化的一个重要问题。最后，下文的描述揭示了，总量削减工作是一个非常复杂庞大的任务体系，其中的各项任务分散在多个政府部门中，而同一项任务往往又需要多个政府部门的协调合作。那么，“十一五”以来的总量削减工作是否形成一个职责分工明确的部门协作机制？治理结构碎片化的前两个面向在相关的研究中已有详细讨论，因此，下文对于总量减排治理结构的分析将集中在后一方面。

（二）减排任务体系、部门分工与治理结构碎片化的产生

总量减排包含着一个庞大的任务体系。这一任务体系按照减排途径的不同而被划分为三大类别：“结构减排”“工程减排”与“监管减排”。“结构减排”是指通过调整优化产业结构的方式从源头上实现减排。具体做法包括：通过强化节能、环保、土地、安全等指标约束，提高高耗能、高排放和产能过剩行业的准入门槛；淘汰落后产能；以及优化能源结构等。“工程减排”是指通过实施工程建设的方式实现污染物排放的末端治理。“工程减排”的两项重点任务是，推进城镇污水处理设施及配套管网建设，推进火电机组脱硫脱硝设施建设。“监管减排”包括了相关职能部门对于污染治理设施的运行监管、对于污染源的执法监督，以及严格实施建设项目环保管理主要污染物排放总量的相关前置审核制度，建立建设项目与减排进度挂钩、与淘汰落后产能衔接的环评审批制度等。

总量削减的各项任务分散在多个职能部门中。而且，由于任务自身的复杂性，一项任务往往需要多个职能部门的分工协作。因此，“十一五”以来的总量削减工作试图形成一个一项任务由某个部门牵头负责与多个相关部门协调合作的任务实施体系。例如，按照国务院的部署，在推进清洁生产这项任务中，发改委是牵头部门，环保部、农业部、工信部、住建部等部门按职责分工负责。 国务院办公厅：《国务院办公厅关于印发国家环境保护“十二五”规划重点工作部门分工方案的通知》，中国政府网， http：//www.gov.cn/zhuanti/2012-10/19/content_2623328.htm. （2012-08-21），[2018-06-20]。 上述减排的“三大任务”是根据减排途径进行划分的。但是，如果从任务属性的角度来看，减排各项任务中均包含着大量的“监管”内涵。而这些“监管”职能是分散在不同的职能部门中的，并且需要部门之间的协调合作。例如，在“结构减排”中，为了抑制“两高”行业和产能过剩行业的过快增长，必须强化相关的审批审核制度，包括节能评估审查、环境影响评价、建设用地审查、贷款审批等，因此而需要发改部门、工信部门、环保部门、国土部门、银监部门等相关职能部门的职责履行。

总量减排的庞大的任务体系与任务自身属性决定了部门之间的分工协作机制不可或缺。但是，在实际的任务执行过程中，各部门之间的任务分工与任务执行往往无法达到相关文件中规划与部署的清晰与顺畅。例如，在总量减排的任务体系中，促进工业企业实施清洁生产是其中一项具有重要意义的工作。但是，自21世纪初我国政府正式开展促进清洁生产工作以来，关于这项工作的主管部门是哪个部门、哪个部门有权并负责制定清洁生产评价标准、哪个部门负责开展清洁生产的审核、评估与验收工作等这些问题都没有清晰的答案。

2003年、2008年的国务院机构改革造成在客观上部门职能分工不明确的状况，影响了《清洁生产促进法》的实施。这种状况迫使中央编办在2009年和2010年期間连续发文，试图捋顺国家发改委与工信部之间在清洁生产促进工作中的部门分工。中编办下发的文件明确了发改委在清洁生产促进工作中扮演的是“综合协调”的角色，而工信部在其中扮演的是“参与”性的角色，以及在工业行业与通信业中“组织推动”的角色。 中央编办：《中央编办发文要求相关部门进一步落实清洁生产部门职责分工》，中国机构编制网， http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201306/t20130619_226691.html.（2010-11-06），[2018-06-25]。 但是，到了2012年，新修订的《清洁生产促进法》则不再将“综合协调”的角色赋予发改委。新的《清洁生产促进法》第5条规定：“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作”“县级以上地方人民政府确定的清洁生产综合协调部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作”。由此可见，法律试图在现有的机构设置的基础上，通过设置这种综合协调机构的方式，促进部门之间的协作机制的有效运转。但是，此后国务院在各种相关的法律、法规、文件中对于清洁生产综合协调部门却又并无明确规定。

促进清洁生产工作的部门分工不明确、部门职能的碎片化更具体地体现在标准的制定权以及审核权上面。清洁生产评价标准的制定具有基础性意义，这项工作能够为政府相关部门规范和指导企业开展清洁生产，以及为评估企业清洁生产绩效提供依据，同时也为企业开展清洁生产审核与推进工作提供依据。但是，在2010年之前，却出现了国家发改委、工信部、环保部三部委各自制定一套清洁生产评价标准的现象。这不但造成了重复建设与资源浪费，还导致了同一个行业中出现不同标准，使得企业无所适从，也给地方政府职能部门的具体执行工作造成严重困扰。

在审核管理权上面同样存在着上述的问题。按照相关法律规定，工业企业开展清洁生产审核被划分为自愿性审核与强制性审核。这种划分是否有必要？更为重要的是，应该将这种审核管理权赋予作为工业企业主管部门的工信部门，还是作为环境管理主管部门的环保部门？根据2016年新修订的《清洁生产审核办法》，“所在地县级以上节能主管部门”负责“高耗能”企业的强制性审核工作，而环保部门则负责“双超”“双有”企业的强制性审核工作。这种折中办法看似规定明确，但实际上大量的企业是兼具两种属性。因此，对于这类重点企业反而容易造成地方职能部门在具体实施监管过程中相互卸责。

三 减排执行机制及其困境

（一）减排执行机制

前文指出，减排治理结构的碎片化包含三个面向。与之对应，中国政府在“十一五”以来的总量削减工作中发展出三个关键的执行机制，我们将其分别称为“整体考核”“单项动员”和“领导小组”。

1“整体考核”

中国当前包括总量减排在内的环境治理政策的一个显著特征是，鉴于地方政府自身不具有足够的环境治理动力，环境治理目标往往是由中央政府或上一级政府提出，再交由下级政府去执行。中国政府“十一五”以来的总量削减工作就是首先由中央政府提出总量控制目标，并通过在上下级政府之间逐级签订减排目标责任书的方式，将总量控制目标以指标的方式层层分解到地方政府。最后，上级政府对下级政府是否完成指标进行考核，试图达到激励地方政府致力于减排工作的目的。这一治理结构及其执行机制具有周黎安所谓的“行政发包制”的特征。因此，我们将这一执行机制称为“整体考核”，就在于强调通过上述的责任机制，上一级政府将总量削减工作“整体性地”发包给下级政府，上级政府只对最后的指标是否完成进行考核。这是一种结果导向的治理机制，上级政府并不过多介入下级政府的减排措施与减排过程管理中，总量削减工作的开展由下级政府自己负责组织相关职能部门进行。

2“单项动员”

运动式治理这样的动员机制在中国各级政府的施政过程中广泛运用。本文讨论的“单项动员”强调其与“整体考核”的相互对应。简言之，“整体考核”强调的是在上下级政府之间指标任务的一种整体发包与考核激励，而“单项动员”强调的是上级政府通过某一职能部门对下级政府，或在条线职能部门上下级之间，针对指标任务体系中的某一单项任务进行的任务部署与动员。“单项动员”在一定程度上突破了“行政发包制”的治理模式，也揭示了中国条块关系的复杂性与动态性。针对“整体考核”之下可能被忽视的一些减排任务，中国政府试图有针对性地进行“单项动员”。例如，中国各级政府环境监管能力建设严重滞后是一个不争事实。这一状况在客观上迫使中国政府将总量削减工作的重心转向“督政”而不是“督企”， 黄冬娅、杨大力：《考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析》，《政治学研究》2016年第4期，第101—112页。 并进一步导致“监管减排”在整个减排工作中的贡献率严重偏低。针对这一状况，中国政府试图通过在环保部门系统内部实施“单项动员”的方式迅速提升各级政府的环境监管能力。“十一五”“十二五”期间，环保部制定《主要污染物总量减排监测体系建设考核办法》和《“十二五”主要污染物总量减排监测体系建设运行考核实施细则》等考核办法，试图通过这种单项考核的方式，对各级政府的减排监测体系建设进行有针对性的部署与动员。

3“领导小组”

由于总量削减的任务体系庞大复杂，其中的各项工作势必涉及众多政府部门。在实践中，各级政府是以创建“领导小组”这种方式进行部门之间的协调整合的。2007年，国务院成立节能减排工作领导小组。随后，各级政府也成立了相应的领导小组。为了确保领导小组具有足够的权威，领导小组组长一般由各级政府中的党政首长担任。“领导小组”的定位是一种临时性的议事协调机构，其工作机制主要是以会议、文件的形式在部门之间进行沟通协调。因此，在“领导小组”的基础上，各级政府往往又进一步成立联席会议制度。联席会议制度再一次明确了相关职能部门的任务分工。减排工作联席会议制度的工作机制一般是由环保部门作为会议的召集单位，并根据相关会议的议题与内容召集有关部门参加。

（二）减排执行机制的内在困境

总量减排的三个执行机制之间具有紧密的内在联系。鉴于当前阶段地方政府一般在污染减排方面自发性的治理动力不足，因此，“整体考核”是其中核心的执行机制。“单项动员”机制则是为了弥补“整体考核”机制的一些弊端而提出的。而“领导小组”则是构建一级政府内各职能部门协作机制的具体形式。

近十多年来，在环境保护、安全生产监管和食药安全监管等領域，国家都试图通过强化干部考核的方式推动政策执行。本文讨论的“整体考核”机制是以将总量削减指标纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核的方式达到其激励或问责目的的。韩博天等人指出，这是一种个人化的责任机制，这种责任机制与以法律为准绳，以官僚体系为主的责任制大相径庭，实际上是中国政治经济特色的延伸。 韩博天、奥利佛·麦尔敦：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期，第8—31页。 李侃如则指出，在“政治体制的各个层次上，中国都是陷入了一个复杂的组织矩阵中的高度个人化的体制” [美]李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成等译，北京：中国社会科学出版社，2010年，第209页。 。 “整体考核”机制试图借助于地方党政领导班子与领导干部在党政组织矩阵中的特殊地位与动员能力达到有效的激励与整合作用。

由于总量削减工作是一个复杂庞大的任务体系，这意味着，上级政府要对下级政府的总量削减工作进行全面的绩效考核成本高昂。因此，从交易成本经济学的角度看，“整体考核”放松了对于规则与过程的直接控制，强调最后的目标与结果，通过这样一种整体发包的方式弱化了上级政府所面临的信息约束，是一个理性的制度设计。但是，这样一种结果导向的治理机制同时也意味着赋予下级政府以执行过程中的充分的自由裁量权。而下级政府对于自由裁量权的不当运用可能带来目标替代等道德风险问题。 [美]埃里克·弗鲁博顿、[德]鲁道夫·芮切特：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，姜建强等译，上海：上海人民出版社，2006年，第236页。

从减排途径看，统计数据表明，中国政府的总量削减工作过度依赖于“工程减排”，而“结构减排”尤其是“监管减排”，在其中的贡献率很低。“十一五”期间，城市污水处理厂和燃煤电厂脱硫设施建设规模远超规划要求。据统计，到2010年，全国累计建成城镇污水集中处理设施2832座，其中，“十一五”期间增加约2000座。城镇生活污水处理设施，化学需氧量（COD）污染减排贡献率占“十一五”期间全国COD新增削减总量的70%以上。 国务院办公厅：《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划的通知》，中国政府网， http：//www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129670.htm. （2012-04-19），[2018-06-20]。 二氧化硫工程削减量占全部削减量的672%，其中，电厂脱硫工程实现二氧化硫削减量占总削减量的595%。而二氧化硫监管减排削减量不到总削减量的2%。 中国环境与发展国际合作委员会：《中国实现“十二五”环境目标机制与政策——治污减排中长期路线图研究》， http：//www.cciced.net/zcyj/yjbg/zcyjbg/2012/201607/P020160708396127799842.pdf.[2018-06-22]。 但是，如果地方政府过度依赖于“工程减排”来完成指标，实际上并未完全实现国家赋予主要污染物总量减排这项工作的意义。在部署这项工作之初，中央政府就反复强调，要“把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手”。而“工程减排”并不具有这样的作用，只有“结构减排”与“监管减排”才具有“突破口”与“抓手”的作用。因此，如果我们深入到减排具体任务的分析中会发现，在这其中实际上发生了严重的目标替代的执行偏差。例如，一些地区的贫困的农业县，为了完成减排指标，甚至要求辖区内每个镇都建起城镇污水处理厂。

“单项动员”试图纠正“整体考核”的弊端，但是，在中国政府复杂的条块关系结构中其效果并不明确。以“结构减排”为例，“结构减排”要求地方政府对相关的“两高”行业和产能过剩行业进行抑制并淘汰其中的落后产能，其政策目标可能与现阶段一些地方政府的发展导向形成冲突。这部分地解释了为什么地方政府更愿意以“工程减排”的方式达成总量削减指标。因此，针对落后产能淘汰工作，中国政府试图建立“单项动员”机制。2010年，国务院印发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，提出将淘汰落后产能工作纳入地方政府政绩考核。2011年，工信部、发改委、监察部、财政部等18个部门联合制定《淘汰落后产能工作考核实施方案》。自2011年起，工信部每年都下达炼铁、炼钢等19个工业行业落后产能淘汰的目标任务。但是，在这种强力的动员机制下，中国的钢铁行业却陷入了一个“越限越产”的怪圈中。这一事实说明，当前阶段动员目标如果与地方政府自身的发展导向相互冲突，自上而下的动员机制难以奏效。

对于地方“领导小组”的研究则表明，“领导小组”机制非但无法解决部门之间的沟通协调问题，反而带来了新的碎片化问题。目前，一个地级市的市长往往兼任着包括“节能减排工作领导小组”在内的五六十个领导小组的组长职务。而且，各个领导小组之间在组成部门上存在着很高的重复率。更重要的是，如此众多的领导小组要使得其各自的议题进入政府议事日程并获得地方行政首长的推动必将面临着激烈的注意力竞争。

（三）减排任务属性与执行偏差

上文的分析说明，“整体考核”与“单项动员”机制并无法有效杜绝目标替代等执行偏差问题，而“领导小组”则还是一个相当粗疏的执行机制。那么，为什么不同的减排任务获得了不同的执行效果？回答这一问题还必须深入到对减排任务属性的分析中。

在任务属性上，减排“三大任务”存在着深刻的区别。前文指出，国家提出减排“三大任务”是从减排途径的角度进行区分的，但是，如果从任务属性的角度来看，“结构减排”实际上也包含着大量的“监管”内涵。“工程减排”与另外两种减排任务的一个显著区别在于，“工程减排”是上下级政府之间及政府与职能部门之间内部的任务分配与任务实施。城镇污水处理厂及其配套管网建设在这一点上表现明显，而由于二氧化硫减排中的脱硫设施建设涉及的火电厂等一般属于国有大中型企业，其企业负责人属于党政干部系列，因此，建立在干部考核制度基础上的动员机制也能够在其中发挥作用。从这个角度来看，“工程减排”的任务关系主要是“督政”。与之不同，“结构减排”与“监管减排”的任务关系与任务内容的重心在于“督企”。“督政”由于只涉及政府内部的任务部署，其任务关系结构较为简单，对于委托人而言，信息收集与任务考核也较为简单。而且，由于“工程减排”的任务内容较为简单、明确，往往只需单个部门就能完成，因此，可以说这一类任务的治理结构的碎片化程度较低。而“督企”不同，“结构减排”与“监管减排”涉及政府外部的排污企业，其中的管理链条更长，组织关系也更为复杂。这一类任务的治理结构的碎片化程度较高，其任务实施更加依赖部门之间的协调机制的建立。但是，从上文对于推进清洁生产任务的分析来看，目前为止，我国政府针对这一类任务仍然没有建立起有效的部门协调合作机制。这也解释了为什么这一类任务的执行效果不理想。

四 结论与讨论

本文通过勾勒我国主要污染物总量减排的治理结构，以及对于其中三个核心执行机制的分析，得出以下初步结论：第一，“十一五”以来的总量减排工作过度依赖于“整体考核”这一执行机制。“整体考核”机制在推动地方政府致力于以各种“工程减排”举措达成指标任务的同时，并未能有效督促其实施“结构减排”与“监管减排”。因此，从这一意义上看，国家污染减排的政策目标并未完全实现。第二，当任务实施需要相关职能部门之间的协调合作时，任务分工与职责分配并不清晰，有效的部门协作机制也未能建立起来。当前的部门协作机制更多的是一种建立在地方领导干部权威基础上的整合机制，而不是建立在部门之间自身职责明确、分工清楚的基础上。因此，这仍然是一种相当粗疏的整合机制。第三，过度依赖干部考核这样的执行机制还阻碍了“监管型政府”建设。而我们认为，建设“监管型政府”是现代国家污染治理的最终路径选择。而当前这种监管缺位的减排路径势必造成减排空间日趋狭小而难以为继。

监管缺位的减排路径的形成还与当前在政府管理中传统的计划体制的思维仍然强大相关。计划思维下的部门管理体制进一步加剧了政府管理的碎片化问题与部门之间的协调难题。在本文所讨论的政府推进清洁生产这项任务中，存在着部门职责界定不清、分工不明确，以及缺乏有效的部门协作机制这些事实。这些事实长期存在的一个重要原因在于政策导向模糊与体制建构路径的不明确或左右摇摆。前文对于推进清洁生产的政策过程的描述实际上勾勒出了两条不同的体制建构路径之间的冲突。粗略而言，一条以环保部门为主导，另一条以工业管理部门为主导。政策导向的涵义是指应该如何去理解推进清洁生产这项工作，是应该将其理解为一项环境政策，还是将其理解为一项行业发展政策？如果将推进清洁生产定位为一项环境政策，那么相应地应该由环保部门根据一定的标准履行相关的环境監督管理职能。因而，环保部门应该在这项工作中占主导地位。但是，从目前来看，一方面，行业主管部门仍然坚持按照计划体制的思维按计划、分批次地推进清洁生产，并希望在这项工作中获得主导权。而另一方面，环保部门的监管能力、职责权限仍然有很大的局限，导致环保部门难以独立承担起这项工作的主要职责。但是，即使按照行业管理思维，部门之间的职责关系仍然难以厘清。按照行业管理思维，推进清洁生产的实施对象不单是工业行业，也包括了养殖业、交通运输业等。因此，作为工业行业主管部门的工信部门难以承担起综合协调的职责。这一职责似乎必须由发改部门承担。但是，到目前为止，工业企业却一直是推进清洁生产的主要对象，在很多地方甚至是唯一的对象。这就造成在地方层面，发改部门作为清洁生产综合协调部门的角色的必要性下降。另一方面，无论是工信部门还是发改部门，其部门的主要职责并不在于推进清洁生产或执行其他的环境政策，并且，其主要职责与推进清洁生产之间还可能存在着冲突。总之，从清洁生产这一案例中可以看出，按照计划体制履行政府监管职能，面临着一些难以克服的冲突，也增加了部门之间的协调难度。基于这一判断，我们认为，走出当前政府管理碎片化治理结构困境的出路在于建设“监管型政府”，其中的关键在于推动一个统一的监管规则体系的建立，以及建立一个有能力的监管机构去执行监管规则。

“碎片化威权主义”这一理论范式自提出以来一直具有广泛的影响力。但是，自上世纪80年代以来的研究中，研究重心与理论范式也经历了一些重要变化。“碎片化威权主义”最初更加强调中国政府部门的权力结构设置在职权、职能上以及纵向层级间的分散、分割与重叠，并由此而带来政策过程的断裂、延滞与不确定性。而近期的研究则强调应该更多地关注中国体制中的整合性机制，尤其强调应该注意到中国共产党自身在改革中所进行的有效调适，以及执政党在政府过程中发挥的整合性作用。研究指出，以“党管干部”制度为核心的干部体制，是确保地方分权化改革进程中中央始终能够实施有效的自上而下控制的关键。 Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China，Cambridge：Cambridge University Press， 2008. 另外，众多研究还揭示了干部体制是如何嵌入金融监管 Sebastian Heilmann，Regulatory Innovation by Leninist Means：Communist Party Supervision in Chinas Financial Industry，The China Quarterly，2005，（181），pp.1-21. 、安全生产监管 Hon S.Chan and Jie Gao，“Death versus GDP！Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post-Deng China”，The China Quarterly，2012，（210），pp.355-377. 、水污染防治 Wyatt F.Golding，“Incentives for Change：Chinas Cadre System Applied to Water Quality”，Pacific Rim Law & Policy Journal， 2011，20（2），pp.399-428. 等眾多不同的政府管理领域，从而建立起中国独特的一种治理体制。但是，本文的研究却表明，在政府管理中，干部考核激励机制并无法完全替代监管规则的确立与执行，也无法确保必须依托于地方领导干部权威的部门整合机制始终是有效的。

【责任编辑 龚桂明】