浅谈基层审计机关如何开展绩效审计

赵海霞

摘要：绩效审计，是一种将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的经济性、效率性和效果性进行综合考核和评价的审计。国家绩效审计旨在通过审计，揭露管理不善造成效益差效率低、决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题，并提出改进建议，促进改进管理、提升服务水平、提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全，更好地实现政府的绩效目标。

随着审计署审计工作发展规划的出台，绩效审计已成为国家审计发展的必然趋势。

目前，我国开展绩效审计面临审计人员审计理念的转变、审计评价体系的构建等多方面的问题，特别是基层审计机关，现阶段仍以审查资金使用的真实性、合法性为主，随着区域经济的发展，对财政资金的“问效”已成为必然，基层审计机关的工作重心必然要从传统的真实性、合法性审计转移到绩效性审计上来，如何开展好绩效审计成为亟需研究的课题。

关键词：基层审计机关；绩效审计

一、基层审计机关必须提高思想认识，加强组织领导，为开展绩效审计夯实基础

审计人员由于自身的业务素质、政策解读等综合素养的局限性，分析问题经常着眼于微观，不能从宏观上去分析把握，缺乏对财政资金支出事项的综合性的分析与评价，不能从根本上树立绩效审计理念，对基层审计机关开展绩效审计的必要性和重要性认识不充分、不到位，导致在实际工作中，为开展绩效审计而进行绩效审计，至于为什么要开展绩效审计、如何开展绩效审计考虑不多，有人甚至认为基层审计机关不需要开展绩效审计，也不具备相应的条件，在这种思想支配下，被动开展绩效审计的成效可想而知。

绩效审计，不仅是对审计人员业务能力的挑战，更是对审计人员审计理念及宏观思维能力的挑战，它需要审计人员不仅要掌握审计专业知识和现代审计技术，而且需要掌握一些非专业的知识，如宏观政策、经济管理和计算机等方面的知识和技术，需要审计人员整体素质的全面提高。作为基层审计人员，对此必须要有清醒的认识，必须充分认识到绩效审计是国家审计发展的必然趋势，是充分发挥审计建设性作用的有效途径，在思想认识到位的前提下，切实增强技能不足的紧迫感，按照“学习工作化，工作学习化”的学练结合理念弥补绩效审计经验和实战能力的不足。

审计人员素质的提高，自身的主动学习和实践是必要的，但基层审计机关必须为其创造有利的提升环境，在领导层面上统一绩效审计思想认识，在业务培训上向绩效审计倾斜，在项目安排及人员配备上科学制定计划并抓好落实，保证绩效审计项目实施的条件。

另一个不可不提的方面是被审计单位，绩效审计的顺利开展离不开被审计单位的通力配合和支持。目前，基层审计机关在开展绩效审计时，由于绩效分析不深入、不到位，或者说切入点选择不好，往往碰触不到被审计单位的神经，使其感觉绩效审计可有可无，无关痛痒，归根到底，是被审计单位对绩效审计的认识不足所致。所以，基层审计机关应充分利用各种场合及内部网络等信息平台，大力宣传绩效审计理念，让被审计单位从思想上认同绩效审计，起码不排斥绩效审计，不认为绩效审计是无用之举，从而在实际行动中予以支持，为绩效审计的开展奠定扎实的群众基础。

二、基层审计机关开展绩效审计应以结合型绩效审计为主，积极稳妥地逐步开展独立型绩效审计

绩效审计作为一种新型审计类型，目前还处于积极有益的探索阶段，没有成熟的模式可供参考，没有总结出可操作的系统的审计技术和方法，也没有比较成型的审计操作标准和指南。因此，基层审计机关开展绩效审计，还是一项相对困难的工作，审计风险因素较多，开展独立型绩效审计工作还有诸多限制，无疑会影响绩效审计质量，并且，基层审计机关的审计管辖范围大部分为行政事业单位，经济业务内容相对简单，绩效审计切入点的选择空间较窄，对单独一个单位开展独立的绩效审计目前来说难度较大。

综上，基层审计机关开展绩效审计，应以结合型绩效审计为主，主要是搞好政府投资审计、经济责任审计、财政财务收支审计、绩效审计、专项审计和审计调查等传统审计类型与绩效审计的结合，针对目前开展的重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，也可积极探索二者的有机结合，在各方面条件较为成熟的情况下再尝试开展独立型绩效审计。积极稳妥地逐步开展绩效审计，不盲从、不冒进，这是基层审计机关搞好绩效审计的关键。

三、基层审计机关应确定重点审计事项，把握审计实施关键环节，确保绩效审计质量

结合近年来的审计工作实践，基层审计机关开展绩效审计，应重点将审计对象的下列事项确定为重点审计事项：国家财经法规、政策执行情况；地方经济社会发展重大事项的决策、目标实现及可持续影响情况；单位履行经济社会管理职责情况；财政资金的管理使用情况；内部管理制度的制定及运行情况；根据审计对象不同情况确定的其他事项。

搞好绩效审计涉及诸多环节，为此要突出对审计实施过程的掌控，把握关键环节。一是审前调查环节。围绕项目特点开展深入、细致、有针对性的审前调查，在此基础上编制审计实施方案，明确审计目标、内容、方法和程序等，特别是拟进行绩效审计的相关内容。二是审计实施环节。在对财政财务收支真实性、合法性审计的基础上，恰当选择绩效分析的切入点，围绕切入点搜集相关资料，在取得充分审计证据的前提下进行绩效评价。三是审计报告环节。绩效审计报告要坚持在披露真实性、合法性方面存在问题的基础上，加大向绩效方面延伸的深度、广度和力度。要对所确定绩效审计事项的经济性、效率性及效果性作出评价。一方面注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑效益、效率和效果，加强综合分析和提炼，及时向政府部门报送有深度的报告，为领导决策提供参考依据；另一方面注重从微观上认真检查并深入分析其影响和制约因素，提出有针对性、建设性的意见和建议，促進被审计单位健全制度、规范管理、提高经济性、效率性和效果性。

四、基层审计机关应因地制宜，结合区域实际，分类制定相对统一的操作规范和评价标准

对于不同行业、不同领域、不同单位而言，绩效的含义是不同的，难以用相同的标准来衡量，尺度规范难以统一。目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财务审计类型的财务评价指标，缺少针对绩效审计的各类非财务指标。基于此，审计人员的主观判断在审计中就具有尤为重要的作用，但如果审计人员不遵守职业道德，不严格按照执行国家审计准则，就可能导致审计结果的严重背离。因此，尽管尚无切实可行的绩效审计操作规范和评价标准做指导，具体的绩效审计标准难以统一制定，但作为基层审计机关，应该制定一些原则上共同遵守的规定，对同一行业或者同一类型的项目能够分门别类，制定相对统一的标准，这样便于审计人员在审计判断时有所遵循，从而提高绩效审计工作效率。

近年来，基层审计机关在绩效审计方面进行了积极有益的探索，参照上级审计机关相关指导性文件精神，制定了绩效审计操作规程和评价标准，但具体实施过程中仍存在难以把握和掌控的问题，但对同一类型的审计项目，在审计实践中通过不断摸索，制定出一套切实可行的绩效审计操作规程和评价标准还是可能和必要的，否则，审计人员在搞绩效审计时盲目性太大，主观随意性太强，难以进行科学的分析和评价，绩效审计的作用难以有效发挥。现阶段，可以针对经济业务内容基本相同的行政单位、事业单位，甚至是某类专项资金等都可以分别制定相对统一的绩效审计操作规程和评价标准，在后续的审计实践中不断进行补充和完善。如：每年涉及街道办事处的审计项目较多，街道办事处经济业务内容又大同小异，可以针对街道办事处制定相应的绩效审计操作规程及评价标准，当然，审计类型不同，操作规程及评价标准也会有所差别，在实施审计时应具体问题具体分析。

综上所述，绩效审计是国家审计发展的必然趋势，是基层审计机关更好地服务于区域经济发展的有效方式，但绩效审计目前无统一的操作规程和评价标准做指导，基层审计机关要搞好绩效审计，必须立足于区域经济发展及审计工作发展实际，不断探索、总结和实践。相信，通过广大审计工作者的共同努力，通过审计实践的不断检验，绩效审计一定会科学有序地向前发展，真正发挥其应有的作用！

参考文献：

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