关于高速公路建设中PPP投融资模式的相关探讨

金兴杰 郭茂林 刘晓斌 曹继娜 刘洪涛 于万红

摘要：近年来，随着我国经济和社会的发展，对于交通道路的需求也日渐增大，我国高速公路建设事业迎来了又一个高潮。交通道路是沟通不同城市或地域经济和文化的通道，通过高速公路的建设可以有效加强各地的联系，对于促进我国经济发展具有重要的现实意义。随着我国社会主义市场经济的发展以及高速公路建设数量的增加，高速公路投融资模式也悄然发生了变化，不再是政府投资，而是政府与社会私人资本合作投资，高速公路PPP投融资模式也就应运而生。在这一模式下，高速公路建设还面临着诸多问题。文中将结合高速公路PPP投融资模式的特点以及其在建设过程中可能面临的风险，结合这一模式的发展现状和可行性，对这一模式进行探讨。

关键词：高速公路建设；PPP模式；投融资；资金短缺；风险；政府

近年来，我国经济获得前所未有的发展，已经跃升为世界第二大经济体。经济的飞速发展拉动了高速公路的极大需求，我国高速公路建设迎来了新的高潮。在之前的高速公路建设中，因为高速公路属于准公益性的产品，政府为了提供公共福利，且因为高速公路本身投资大，投资回收期长的特点，一直是由政府投资建设。但是近年来，随着我国政府转变职能以及市场的作用日益增强，政府和社会私人资本共同投资的高速公路PPP投融资模式逐渐成为高速公路投资的主要模式。在PPP模式下，各类资本可以更好的发挥作用，实现经济利益共享，投资风险共担，也在一定程度上减轻了政府的财政压力，对于我国高速公路建设事业的发展具有重要的现实意义。

一、高速公路PPP投融资模式的内涵

PPP是Pubulic-Private Partnership的首字母缩写，从字面意思来看，PPP项目是指政府与社会私人的合作关系。在高速公路PPP投融资模式下是指政府资本和社会私人资本的一种合作关系，这一合作模式主要应用于公共基础设施的运作过程中。在PPP项目下，政府鼓励私营企业或者民营资本参与到公共基础设施的投资当中，共同为社会公众提供公共产品或者公共服务。

高速公路首先是一种准公益性的产品，它虽然不以盈利为经营目标，但是在运营过程中可以产生持续稳定的收入。在运营过程中，司机需要按照行使的里程支付过路费，这部分收入就是高速公路的经营性收入。在高速公路PPP投融资模式下，政府通过授予私人企业以高速公路特许经营权来使其负责高速公路的运营，通过这一手段不仅可以提高高速公路运营的市场化程度，还有利于降低政府财政支出，实现政府资本与社会私人资本之间的投资收益共享和投资风险共担。

二、我国高速公路在采用PPP投融资模式之前的状况

我国高速公路建设虽然较西方发达国家起步晚，但是随着我国改革开放和社会主义市场经济建设的进一步发展，我国高速公路建设事业已经获得了很大的成功，其成就举世瞩目。我们在看到我国高速公路取得的成就的同时，也不可以忽略其发展过程中存在的问题。就高速公路投融资状况，主要有以下几个方面的问题：

首先是我国高速公路建设导致政府财政压力增大，债务负担较重。上文提到，高速公路是准公益性产品，在PPP投融资模式施行之前一直是由政府提供。像高速公路这样的大型基础设施建设需要耗费大量的人力物力以及最重要的财力，政府也没有足够的资金投资如此庞大的项目。所以在高速公路建设前期，商业银行贷款在投资中所占比重较大，达70%，之后政府会在高速公路建设以及后期的运营管理中背负着巨额的债务。政府背负严重的债务负担将会限制高速公路的发展空间，阻碍我国高速公路建设向着更高的方向发展。

其次是我国高速公路的投融资渠道单一，我国高速公路在采用PPP投融资模式之前的融资方式主要包括国家发行债券、国家财政支持以及商业银行贷款等几种形式，投融资渠道相对单一。同时由于国际金融市场变动等原因，还会导致高速公路建设过程中的经济风险增加，不利于我国高速公路建设的发展。

最后是我国高速公路的投融资压力巨大，在采用PPP投融资模式之前，受我国经济发展水平的客观因素限制以及地方经济发展的能力限制，在高速公路投融资阶段，政府面临着巨大的财政压力。这严重阻礙了高速公路的建设进程，不利于我国高速公路的飞速发展。

三、高速公路PPP投融资模式的特点

我国高速公路在投融资阶段采用PPP投融资模式，可以有效缓解上述三个政府投融资问题，主要是因为PPP投融资模式具有以下几个特点：

首先是PPP投融资模式具有合作性。在这一模式下，在高速公路的决策阶段就会考虑各个投资方的利益需求以及风险偏好，其目的是通过高速公路的建设项目实现合作共赢。

其次是PPP投融资模式具有经济利益共享的特点。高速公路建设在采用PPP投融资模式之前因为其作为国家的公共基础设施，追求经济利益不是其建设和运营的主要目的。采用PPP投融资模式后，可以将资本盘活，各投资方根据政府的要求合法开展经济活动，能够增加高速公路的经济利益，并实现各投资方的利益共享，有利于我国社会主义市场经济的发展。

最后是投资风险共担。投资与风险往往是相伴随存在的且是成正比的。在高速公路PPP投融资模式下，由于是政府与多个社会私人资本的合作，有利于分担建设过程中的各类风险，尽可能减轻高速公路建设的经济损失。

四、高速公路PPP投融资模式的优势

在高速公路PPP投融资模式下，主要具有以下几个方面的优势：

首先是相较于传统的高速公路投融资模式，PPP投融资模式具有缓解地方政府财政负担的优势。通过与社会私人资本的合作，为高速公路的资金来源提供了更多的渠道，使得政府不用再为项目建设资金筹集问题发愁。同时，稳定充足的资金支持也有利于促进高速公路的建设和发展。

其次是高速公路PPP投融资模式由项目投资各方在经济利益共享，投资风险共担的基础上建立起来的，各投资方的权益受到合同的保护，合同受到相关建设法律以及政府政策法规的保护。因此，高速公路PPP投融资模式相较于传统的投融资模式具有风险较低的优势，有利于各投资方发挥自身优势，调动起各项技术优势、管理优势等共同促进高速公路建设向着高端化发展。

第三是高速公路PPP投融资模式为社会私人资本投资提供了一个良好的渠道，高速公路建设项目因为有政府投资参与，以政府的信用做担保，因此具有较低的风险，收益也相对较稳定，不会出现较大的投资失误，适合追求稳健投资的投资企业。同时在这一模式下，公共部门可以与社会私人企业形成良好的长期合作，有利于实现高速公路建设及运营管理过程中的互利共赢。

最后是高速公路PPP投融资模式具有能够提高高速公路服务质量的优势。高速公路PPP投融资模式下，是由政府通过授予合作的社会私人投资方以特许经营权的方式来使其提供高速公路服务。通过将高速公路的运营管理投入到市场竞争中，各负责运营管理的投资方为了提高经济收益，必定会提高自身运营管理水平，从而促使高速公路的服务质量得到提升。

五、高速公路PPP投融资模式的可行性分析

我国高速公路发展相对于西方发达国家的发展，具有起步晚，发展迅速的特点。同样的，高速公路PPP投融资模式也是近年来才在我国发展起来的，针对这一点，我们有必要对其进行可行性分析：

首先是我国政府角色转变的可行性。我国近年来推进了多项改革，促进政府简政放权。同样的，在高速公路建设中，由于是政府与社会私人资本的合作，社会私人资本握有先进的技术或者管理经验，在这一合作过程中，政府要做到角色的转变。政府在高速公路建设中担任的是应该是监督和指导的角色，应该是统筹全局的角色。

其次是我国高速公路建设需要大量的专业人才。在高速公路建设过程中，不仅需要专业的设计、财务以及管理人才负责整个项目的运作，還需要具有过硬专业技术的人才管控整个工程建设的技术问题。在提供专业人才方面，政府的能力远远不如社会私人资本，通过与不同的企业合作，可以充分利用企业中的专业人才，保证高速公路建设工程合理稳步前进。

最后是我国高速公路建设面临着极大的社会需求。尽管我国高速公路建设事业已经获得了长足的发展，但是受我国地大物博，人口众多的国情影响，我国的高速公路建设需求依然很大。通过高速公路PPP投融资模式可以聚集社会资本，为高速公路的持续发展提供稳定的资金支持，促进我国高速公路建设里程的发展。

六、高速公路PPP投融资模式面临的风险及应对措施

在高速公路建设过程中采用PPP投融资模式，尽管可以做到风险共担，但是还是会面临着诸多风险，主要有以下几种，下文将一一给出应对措施。

首先是自然风险，这类风险具有不可预知，不可抵抗的特点，比较常见的是由于地震、泥石流等地质灾害或者台风等气候灾害造成的高速公路损毁的问题。高速公路造价高昂，自然灾害造成的损失是巨大的。为了应对自然风险，在高速公路建设前应该为其投保险，将自然风险转嫁给保险公司，以最大程度地保障PPP投融资各方的经济权益。

第二是市场风险，高速公路在运营管理阶段是由政府授予相关的企业以特许经营权，高速公路的运营管理已经投入市场竞争中。在市场竞争中，同行业可能会展开价格战，导致PPP投融资各方的经济收益受损。同时，由于前期车流量较少，也会影响到经济收益。针对这一风险，各社会私人投资方可以要求政府放宽高速公路收费标准管制，允许其在一定的价格范围，根据市场变化以及车流量情况进行合理定价，提高高速公路的使用率。

第三是建设风险，在高速公路工程项目建设过程中，会因为设计变更或者天气影响等导致工期延误，会因为原材料以及劳动力价格上涨导致工程超支，这都属于建设风险。为了应对这一风险，各投资方可以通过选择具有丰富经验和良好信誉公司参与设计，在建设初期就订立相应的合同对原材料价格和劳动力价格进行控制等手段对建设风险进行控制，避免影响高速公路建设进程。

最后是政治风险，这一风险在我国高速公路建设中的表现主要是由于政府政策变更导致的高速公路建设风险。针对这一风险，可以邀请有影响力的企业参与或者与政府订立合作合同，要求政府对于因其政策变更导致的经济损失，给予各投资方以相应的经济补偿，可以有效规避政治风险。

七、结语

高速公路是国家和社会发展的通道，只有道路四通八达，才能沟通各地的经济和文化，才有利于国家经济发展和人民生活水平提高。近年来，我国高速公路建设事业获得了长足的发展。但是，众所周知，高速公路造价高昂，一条高速公路至少需要花费50亿人民币，因此其投融资问题成为困扰政府的一大难题。随着高速公路PPP投融资模式的逐渐普及，社会私人资本被引入高速公路投资建设以及后期的运营管理中，这不仅解决了政府的财政压力，还能够为高速公路的建设提供更多的专业技术和管理经验，对于我国高速公路的发展具有重要的现实意义。

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