新疆“互联网+政务服务”与政府治理创新研究*①

胡婷

（中共新疆区委党校 行政学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

党的十八大以来，国家层面相继出台了《推进“互联网+政府服务”开展信息惠民试点实施方案》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等一系列文件，旨在加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，激发市场活力和社会创造力。新疆也按照国务院深化“互联网+政务服务”改革系列部署总体要求，充分利用已有资源设施，加强集约化建设，推动政务服务平台整合，促进条块联通，努力开创政务信息资源互认共享的良好局面。

一、新疆“互联网+政务服务”发展现状

1.顶层设计，筑牢“互联网+政务服务”发展基础。一是加强电子政务统筹管理。成立自治区电子政务网络和政务大数据建设管理协调领导小组，统筹全区电子政务网络和政务大数据建设管理工作，整合电子政务内网和外网建设管理机构，从根本上解决当前电子政务存在的网络不能互联互通、信息难以共享交换、政务资源统筹不足、工作协调配合不够及电子政务管理各自为政、分散建设、低水平重复建设等突出问题。

二是加快推进统一的电子政务网络平台建设。进一步将网络延伸至基层乡镇（街道）、社区，形成覆盖全区政务部门统一、安全、可信的政务网络平台，将主要网络提升为622M带宽的SDH数字电路，为承载各政务部门业务应用，实现政务部门间网络互联互通、信息共享和业务协同、开展网上政务服务等共性应用，做好基础保障。

三是推进全区统一的政务大数据建设。目前，自治区已形成了2300万常住人口、460万流动人口、90万地名地址、67万法人单位、空间地理、区情、法律法规等大数据库，并进行了政务数据共享交换技术架构和实施方案的研究，初步建立了政务部门间政务数据共享交换机制和政务信息资源共享交换系统，开始面向有关厅局和基层开展政务大数据共享交换服务。

四是深化政务网络共性应用。一是在全区范围内积极推进业务信息和电子文件交换系统、基层管理服务信息系统、基层组织信息系统等共性应用。面向基层的业务应用和数据服务，通过向基层乡镇（街道）、社区主动推送人口、法人、地名地址等基础数据，规范了基层信息化工作，提高了基层政务工作效能，减轻了基层工作负担。二是基于统一的电子政务网络面向政务部门提供视频会议系统、信息报送系统、工作督查系统等一系列共性应用服务，为政务部门间的信息共享、业务协同提供了强有力的支撑。三是对延伸至基层的信息系统和网络平台进行整合，实现基层数据采集录入一数一源、一次录入、多方共享，优化了基层管理和服务模式。四是全面推进专网整合，将安全风险较大、应用效率低的专网整合到电子政务内、外网，促进网络互联和信息共享，提升信息网络安全保障能力。

2.优化服务，促进“互联网+政务服务”规范运作。近年来，自治区通过加强制度建设，不断丰富政务服务手段和方式，规范平台建设，积极促进“互联网+政务服务”规范运作，全面提升行政效能。

一是加强流程设计，进一步规范网上政务服务。自治区结合本区实际，开展了权责清单清理、服务事项梳理、服务流程简化优化等工作，制定出台并公示了一系列规范政务服务内容的指导性规程，确保网上网下流程一致、要求一致、标准一致，切实为企业、群众减负。如自治区地税局制定出台并公开了《税务行政许可事项审查工作细则》《税务行政许可事项服务指南》等规程，规范了网上网下行政审批服务。其中，对办理许可业务最多的事项——对纳税人变更纳税定额的核准，在全区推广计算机评定税系统，充分利用信息化手段，减少审批环节，承诺10个工作日完成，比法定工作日的办结时限缩短了一半，行政服务效率显著提升。

二是信息跑路，推进实体政务服务中心向网上审批大厅延伸。目前，全区14个地州市建成政务服务中心，其中11个地州市政务服务中心实现实体大厅向网上办事大厅延伸。自治区已经建成的11个地州市级行政服务中心和部门办事大厅，积极探索政务服务模式，本着网络互通、系统兼容、信息共享、网上督查的目标，融合各相关业务系统，实现便民、高效的一站式网上服务和线上线下一体化服务平台。

三是加强和规范平台建设，为保障优质高效的政务服务奠定良好基础。自治区各地各部门积极推动网络平台建设，优化政务服务，推进信息共享，抓好信息惠民。如自治区发改委建设完成投资在线审批监管平台，将串联审批变为并联审批，在地域上达到自治区、地州市、县市区三级全覆盖，在功能上实现投资项目审批、核准、备案三项业务全覆盖，实现了“一网告知、一网受理、一网公示、全程监督”的目标。

二、新疆“互联网+政务服务”发展的制约因素

1.“互联网+政务服务”发展普遍存在的问题。一是政务服务能力不足。根据《2018省级政府网上政务服务能力调查评估报告》，新疆在31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中网上政务服务能力评估排名中处于末端，能力指数低于平均值。[1]具体表现在：首先是政府服务人员服务意识不强，仍然认为“互联网+政务服务”是政府提供服务的一种工具创新，忽视了以用户需求为中心的思维导向。其次是政府部门缺乏改革积极性。自治区政府推进“互联网+政务服务”的进度比较缓慢，全国有20个省已经建成省市县三级以上的网上政务服务平台，但新疆还只是推进到自治区一级；在国务院办公厅《2018年全区政府网站抽查情况的通报》中仍有少数政府网站问题比较突出，存在“四不”问题①“四不”问题：政务服务信息更新不及时、信息发布不准确、互动情况不回应、办事服务不实用。。

二是统筹协调推进难度大。自治区政府在整合数据信息时，仍然存在“信息孤岛”和“条块分割”的现象，表现在以下几个方面：首先，政府部分机构的办事人员为了保护所在单位的利益和数据的安全准确性，拒绝提供其所拥有的信息和数据；而有个别部门会向特定企业、社会组织开放公共数据，这种行为不仅损害公共利益，同时也有碍数据公平。其次，一体化政务服务平台的缺失造成各地州、市、县的政务服务平台各自为政及资源信息缺少筹划性统一，使政府治理和公共服务数据信息难以互联互通，处于碎片化状态，极大地制约了大数据、云计算等新技术的价值创造能力，使不同地区、不同层级政府部门间难以实现信息共享和业务协同。

三是配套保障体系不健全。“互联网+政务服务”的建设不只是办事渠道和服务方式的变化，还涉及职能转变、体制机制、技术实现、监管审查等一整套的内容，但是相关制度性配套保障措施的缺位，导致我国包括新疆在内的网上政府服务没有形成统一规范的标准体系，不同地区、不同部门、不同事项之间难以整合协同，信息孤岛现象严重。（见表1）

我国针对“互联网+政务服务”的相关立法还处于逐渐完善的过程。从目前所颁布的法律法规来看，虽然它们发挥了一定程度的保障作用，但是由于涉及面广，标准各异，也造成了立法重复和冲突的问题。因此，并不能为“互联网+政务服务”建设提供完整的保障和指导。此外，“互联网＋政务服务”在提供服务时是否能够确保服务产品让公众满意，还需要配合科学的绩效评估方法和监督考核制度。目前在对“互联网+政务服务”工作的考核过程中，大部分的服务部门并不是以“用户体验”为标准，而是以自我工作总结中部门所完成的服务项目和所获取的收益作为评估指标。

2.新疆地方性特点存在的制约因素。一是“互联网＋政务服务”专业复合人才匮乏。首先，新疆地处偏远，经济发展相对内地省份较落后，很难引进既熟悉政府管理又精通互联网业务流程的复合型人才。其次，对现有专业技术人员的培训力度不够。近年来，新疆自治区办公厅多次针对政务服务平台的实施应用对各地州、市县的平台操作人员进行培训，在一定程度上推动地区云计算、大数据、人工智能等现代信息技术运用。但是，这些技术培训往往是针对某一方面问题的短期培训，满足不了“互联网＋政务服务”的长期发展的需要。

表1 我国现行“互联网+政务服务”法律法规汇总

二是互联网发展不均衡。由于互联网基础设施发展的不平衡，南北疆地区信息技术发展和应用的差距较大，这是新疆信息化时代日益突显的社会问题。近年来，新疆在中央的大力支持下，依托“一带一路”建设，一定程度上加快了信息化发展速度。但是，由于地区间发展不平衡使各地政务服务水平差异较大。在地处偏远、发展落后、交通不便的村镇，尤其是南疆少数民族聚集的地区，由于互联网基础设施覆盖率不足，加之国家通用语言文字普及推广的力度有待加强，导致这些地区的“数字鸿沟”问题仍然较严重。

三是网络信息安全问题仍然存在。新疆互联网网络安全整体状况良好，基础网络运行总体平稳，网络安全防控处于全国领先水平，但是网络信息安全问题仍然不容忽视。根据2017、2018年的《新疆互联网网络安全情况通报》显示，重要信息系统安全仍有待提高，网页篡改情况、网站后门情况、网站漏洞情况依然存在；公共网络安全情况不容忽视，利用木马或僵尸程序、“飞客”蠕虫病毒等的破坏活动不容忽视。

三、以“互联网+政务服务”推进新疆政府治理创新的实现路径

1.业务路径——优化政务服务品质。有效满足人民群众的网上办事需求，切实增强获得感，是推进“互联网＋政务服务”发展的着力点。一是要继续扩大网上服务的广度，延长网上办事链条，推进网上办事全程电子化。涉及与企业注册登记、居民教育、医疗密切相关的服务事项，尽可能实现全程在线办理。目前，克拉玛依市试行个体登记全程电子化，申请人可以登录“新疆工商”，完成在网上填报登记信息并使用电子签名。二是逐步拓展网上服务的深度，进一步简化、优化政务服务流程，创新网上服务模式，大力推行网上并联审批，[2]运用“互联网＋”思维和手段，大力推行“智慧”服务，充分依托网上政务服务平台，以与企业生产经营、群众生产生活密切相关的重点领域和办理量大的“高频事项”为重点，通过优化办事系统、简化办事材料、精简办事环节，让更多政务服务事项最多跑一次。[2]三是拓展政务服务移动应用。推动政务服务向两微一端等延伸拓展，加快推进电子证照、统一身份认证、电子签章的应用，让老百姓用手机上网就能办理相关证照，打造崭新的政务服务模式。

图1 全区一体化在线政务服务平台组成图

2.技术路径——畅通政务服务渠道。畅通政务服务渠道是开展“互联网+政务服务”的技术基础，是实现“一网、一门、一次”的技术路径。一是构建一体化在线政务服务平台（见图1）。自治区、地（州、市）、县（市、区）相关单位、编办、电子政务办相互配合，统筹协调，全面整合政务服务资源，统筹政务平台建设，制定统一标准，加快实现政务信息资源互认共享。目前，昌吉州已完成试点任务，投入近2000万元建成了昌吉州政务服务云平台，整合了农业、教育等57个政府应用系统，实现了行政事项在线审批和婚姻登记、殡葬服务等便民服务事项网上办理。二要推进线上线下集成融合，优化提升实体政务服务大厅“一站式”功能，完善自治区、地（州、市）、县（市、区）乡镇四级综合性政务大厅集中办理，加快实现“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”，实现企业和群众必须到现场办理的事项只进“一扇门”；[3]加强乡镇（街道）便民服务中心、村庄（社区）服务站点建设，推动基于互联网、自助终端、移动终端的政务服务入口全面向基层延伸。新疆可以充分利用覆盖全疆的便民警务站资源，形成基层综合便民服务平台，为百姓提供“一站式”服务。三是推进事中事后监管信息“一网通享”。依托“信用新疆网站”和新疆企业信息公示系统，提供信用信息查询和共享服务，并使监管信息和政务服务深度融合。

3.运行路径——夯实政务服务基石。推进“互联网+政务服务”，实现政府治理创新，需要完善的配套制度予以保障。目前，“互联网+政务服务”缺乏对应的制度和规范，建立和完善各类法律、规章迫在眉睫。因此，一方面要通过国家层面的制度设计建立与“互联网+政务服务”相应的标准规范，建立统一的工作标准，规范“互联网+政务服务”建设；另一方面自治区政府要在全面贯彻落实国家顶层制度设计基础上，结合本区实际，按照统一协调、部门联动的原则，协调统筹推动地（州、市）、县（市、区）的“互联网+政务服务”建设，通过一月督查一通报，加强监督考评，对工作推进不到位和不配合的，落实责任追究，切实提高工作的责任感和使命感。

此外，要遵循国家信息安全等级保护指南的要求，加快完成电子证照库、人口综合库、公共信用库等规范编制工作，[4]做好政务信息系统的改造对接，促进政务资源的开放共享交流。同时也要加大对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等重要数据的保护力度，提升信息安全支撑保障水平和风险防范能力。加强“互联网+政务服务”平台中各类公共信息、个人隐私等重要数据的安全防护，建立数据安全规范，在系统后台对每类数据的安全属性进行必要的定义和设置，详细规定数据的开放范围和开放力度，并严格执行相应的权限管理。[2]

4.管理路径——完善政务服务保障。首先，坚持以人民为中心，强化各级干部改革意识。基于以人民为中心的发展思想，把推进“互联网+政务服务”建设与“放管服”改革同步推进，由自治区办公厅牵头，自治区、州、市县三级政府部门职责分工，以抓统筹、抓指导、抓督查、抓考核为目标推动工作。组织召开由多个部门参加的党组会、常务会、研究部署会、协调推进会等，以此强化各级干部的改革意识、大局意识和担当精神。其次，加大指导推进力度，提升公务人员素质。定期组织培训业务人员，不断更新培训内容，使其掌握日新月异的信息技术；把疆内试点县市成熟的经验及做法形成材料，在业务部门进行交流、观摩和学习；充分利用内地省市援疆的人才资源和技术资源，打造业务交流平台，定期组织分管领导、管理人员和技术人员到对口援疆省市学习、交流与培训，援疆省市的同类人员也可来新疆援助政府网站的建设和发展。[5]最后，多措并举，提升公众参与意识。通过线下宣传栏粘贴海报、分发漫画宣传册、线上制作视频及动漫等形式吸引公众和办事群众关注和熟悉政务服务信息。通过电视、网络、报纸、宣讲会等形式宣传网络安全相关知识，消除公众对“互联网＋政务服务”的安全性顾虑。加强与公众的交流与沟通，为其提供监督投诉渠道，使公众在“互联网＋政务服务”办事过程中的问题得到及时反馈，以此增强公众的参与感、获得感。