治安管理处罚的现状和问题

李志成

1 部分治安处罚存在适用和执行困境

1.1 不同类别处罚适用不平衡

现行的《治安管理处罚法》共设置了警告、罚款、行政拘留和吊销公安机关发放的许可证四类处罚。同时还规定，对于外国人违反治安管理的，可以附加适用限期出境或者驱逐出境处罚。其中，警告是指对违反治安管理的行为人提出告诫、指出危害、促其警觉，使其不再重犯的治安管理处罚。其性质属于申诫罚，是该法各类别处罚中最轻微的一种。罚款是指依法对违反治安管理的行为人科处一定数额金钱的处罚，其性质属于财产罚。行政拘留又称治安拘留，是指公安机关依法对违反治安管理或是其他相关法律的行为人，在法定期限内剥夺其人身自由的处罚，属于人身罚。吊销公安机关发放的许可证是一种特殊类别的处罚，属于资格罚，其管辖的范围仅限于许可证是公安机关颁发的。《治安管理处罚法》虽然明确规定了上述四类处罚的适用条件和范围，然而在实际执法过程中，各类处罚在适用的宽严程度、使用频率和执法效果等方面仍存在着较大的差异。

以警告和行政拘留的使用频率为例，就存在着明显的“重拘留、视警告”的状况。这与主责机关的行政理念和考核标准的设置有着很大的关系。根据法律规定，公安机关是我国治安管理的主责机关。而受上述两个因素影响及体制制约，公安机关的基层执法单位普遍存在着“重打击、轻防范”的情况，而“打击”的主要考核标准之一就是在固定的时段内完成行政拘留的数量（也就是我们常说的指标）。迫于这样的压力，行政拘留在公安机关的实际执法中被大量使用，而其他类型处罚的使用率则相对较低。另外，繁琐的法律手续也促使了这一情况的发生。如公安机关对违法行为人作出警告处罚时，需按照规定制作警告处罚决定书并履行相关程序，而此过程的复杂程度不亚于处理一起可以给予行政拘留处罚的治安案件。因此，大部分一线执法者出于考核及效率两方面因素的考虑，很少运用警告处罚，取而代之的是不予处罚或是违规予以其他类别的处罚。即便是公安机关对于违法行为人的违法行为予以警告处罚，也可能出于其他目的，而不是告诫和教育。如对噪音扰民行为进行警告处罚是为了尽快“处理完”该警情；又如根据《治安管理处罚法》第七十五条规定，对于“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告”，此处予以警告处罚的目的是为了“警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款”做铺垫。

与警告处罚极低的使用频率相比，罚款处罚的使用和实际执行情况同样不容乐观。

1.2 罚款处罚存在执行困难

《治安管理处罚法》共计119条，涉及具体违法行为及处罚的有54条。在这其中，包含了31种可以单处罚款、29种拘留的同时可以并处罚款和17种拘留得同时必须并处罚款的情形。罚款规定的情形之多与其实际的执行效果之差形成了明显反差，罚款处罚执行难问题突显。笔者结合实际工作并参阅其他文章，认为罚款处罚主要存在以下几个问题。

（1）在可以单处罚款处罚时。受地区、行为人身份和身体状况等诸多复杂因素的影响，当部分被处罚人确无经济能力缴纳罚款时，公安机关并无其他法律强制措施，只能是明知无法执行却仍然作出处罚决定，或是违规给予行为人其他类别处罚，或者从以人为本的角度出发，不予处罚。

（2）在拘留并处罚款的执行方面。由于条文设置不合理，导致处罚决定得不到有效执行。主要是因为受“打了不罚、罚了不打”的传统观念影响，部分执法者和被处罚人都认为“要么拘留，要么罚款，任选其一”,又打又罚的做法让人难以接受。

（3）对于有能力缴纳而拒绝缴纳罚款的行为，缺乏切实可行处罚机制。虽然《治安管理处罚法》第一百零四条对缴纳罚款的方式和时限作了明确规定，但在实践中，还是出现了被处罚人不到银行缴纳罚款的情况，尤其是在小额罚款时。对于这种恶意拒缴罚款的情况，目前并无便捷有效的补救措施，只能依据《行政处罚法》第五十一条来执行。但在实际工作中，加收滞纳金的做法对于拒缴罚款的行为人来说没有任何意义，而且还可能出现“天价滞纳金”的不合理情况；查封财物拍卖和冻结存款划拨等做法将使执法成本大大增加，实践中同样难以操作；而申请人民法院强制执行的做法更不现实，甚至有时候法院的强制执行还需要公安机关来协助。

1.3 治安调解问题突出

治安调解是公安机关承担的一项比较特殊工作，该项职能自1986年公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（已废止）首次提出后，历经多次修正沿用至今。现行的《治安管理处罚法》第九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第十章较为详细地概括了治安调解的主体、原则、范围、程序以及救济办法，为公安机关的治安调解工作提供了法律依据，为特定人群间的特定的违法行为提供了特殊的解决途径，效果明显。但是，受法律自身缺陷、案件的实际复杂情况以及传统文化中人情等因素的影响，治安调解仍存在以下几方面问题：

（1）公安机关履职的合理性有待推敲。根据对行政行为广义和狭义的定义进行对比，行政立法行为不是行政行为，是抽象的行政行为；行政执法行为基本等同于行政行为，是指行政机关将抽象、普遍的规范性法律文件适用到具体个案，与特定公民、法人和其他组织之间形成单一的对应关系的行为；行政司法行为是特殊的行政行为，是指行政机关作为第三人，依照法律、法规乃至规章，解决公民、法人和其他组织相互间的各种民事纠纷的行为。在从事行政司法行为时，行政机关处于中立地位，与争议双方的关系是三方关系，类似于司法程序，故如此命名，如行政裁决、行政仲裁等[1]。参照上述概念理解，笔者认为公安机关的日常执法行为应属于行政执法行为，而治安调解则属于行政司法行为或者至少属于带有司法性质的行政行为。因此，根据行政分权原则，从事行政执法活动的公安机关不适合同时承担具有司法性质的活动，因而不应再承担以解决纠纷为目的而设置的治安调解工作。

（2）在适用范围方面。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十三条和第一百五十四条分别明确了公安机关可以调解以及禁止调解的范围，但却也都设置了“其他”这样一种兜底性的条款，给公安机关留下了裁量余地。这样的规定就给执法者违反法律法规要求，盲目扩大或缩小调解事项范围，甚至是利用调解权谋取不当利益留下了可乘之机。

（3）在原则主张方面。当事人自愿是调解工作的前提。在案件发生后，当事人有权选择是否调解以及是否接受调解结果。但是，部分民警把治安调解当成办案手段，无视调解的价值追求，认为只要是当事人双方在治安调解协议上签了字，案件就算处理完了。甚至存在少数民警以不调解就“法办”为由，恐吓、诱导当事人非出于主观愿意接受调解的情况。这样不仅不能起到化解纠纷的作用，反而可能激化矛盾，埋下隐患。同时，造成当事人对公权力的怨恨。

（4）在程序操作方面。根据规定，公安机关办理治安调解案件时，首先应当查明事实、收集证据，并严格遵循法定程序。但是，部分基层公安机关受队伍整体法律素质不高、缺乏规范性指导等因素影响，在一定程度上存在着程序意识不强、调解程序缺失的现象，导致治安调解程序不规范。经常出现受理案件时不登记、不立案，调解过程中不取证、不查实，不作调解记录、不出具调解协议书以及协议书的书写不规范等现象。

（5）在应用实践方面。为追求办案效率，部分办案民警在调解时急于求成，调解方法简单、方式粗暴，不耐心听取当事人陈述，不能因人、因案而异劝导说服当事人并提出切实合理的调解方案，造成调解过程无果而终[2]。特别是在案件多、考核任务重、当事人一方或双方提出的要求比较苛刻时，部分民警就会避开调解而直接进行处罚，进而影响了调解的适用。

（6）在效力认定方面。公安机关的治安调解是基于双方当事人自愿才能履行的，若一方当事人反悔，就会导致案件没能妥善处理，解除矛盾、平息纠纷的目的就会落空，这从根本上源于调解效力的不明确[3]。实践中，由于治安调解协议缺乏强制性，在达成调解协议后又反悔和拒绝履行的情况屡见不鲜。根据相关法律规定，如果达成调解协议后当事人双方或一方不履行或者拒绝履行的，公安机关只能对其违反《治安管理处罚法》的部分行使处罚权，并无其他强制性措施。

1.4 部分违法行为的认定不科学、处罚不规范

1）对哄抢等违法行为的处罚不到位

现在，只要在互联网上的任意一个搜索引擎输入“哄抢”一词，就会显示出上万条的信息，内容相似，都是某某地发生事故，物资遭当地百姓哄抢。哄抢显然已成为另一个“中国式”的标签，同时也成为法律被践踏的真实写照。

相关法律中，关于哄抢是这样描述的。《治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”同时，《刑法》第二百六十八条规定：“聚众哄抢公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，对首要分子和积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金，数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”笔者认为上述两部法律中提及的“哄抢”及“聚众哄抢”可理解为同一概念，即一人或是多人公然抢夺公私财物的行为。法律虽然规定了哄抢行为的处罚标准，但是，基于我国各地区经济发展不平衡等具体情况影响，我国并没有制定统一的哄抢行为的违法与犯罪立案标准，而是由各地司法机关根据最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2011]7号）等司法解释，制定符合该地区社会经济发展水平的具体标准。如北京市高法发布的《关于盗窃等六种侵犯财产犯罪处罚标准的若干规定》，其中第三条关于聚众哄抢罪的处罚标准是这样认定的，聚众哄抢公私财物价值四千元以上不足四万元的，属于“数额较大”；财物价值四万元以上的，属于“数额巨大”。司法解释对聚众哄抢公私财物定罪量刑数额有具体执行标准的除外。以此，我们可以认为，单从涉案金额上看，4000元是聚众抢夺罪的入刑标准。聚众哄抢公私财务价值低于四千元的，则可以认为属于《治安管理处罚法》的管辖范围。而对于该种违法行为的处罚，可根据各地制定的执行《治安管理处罚法》的相关细则来处理，如《北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准》（试行）。因此，我们有理由相信，各地司法机关对哄抢行为违法和犯罪的立案标准都有详细的规定。但是在实际执法过程中，受公民法制素质、公安机关执法水平、地方保护主义等因素影响，部分地区公安机关对哄抢行为的处理仍然普遍存在着不作为和处罚不到位的情况。

除了对公众广泛关注的对哄抢行为的处理欠妥外，公安机关在实际执法中对其他常见违法行为的处罚也存在不到位、不合理的情况。如日常对无照游商、散发小广告、黑车载客等违法行为放之任之，而在政治敏感期或是某些行为受到公众和媒体的高度关注时，又对这些违法行为采取专项整治行动予以打击。如此不科学的管理、不规范的处罚和随意性的执法，必然导致类似违法行为屡禁不止。

2）对倒卖车票行为的认定不科学

倒卖通常指未经官方批准，通过投机手段以大大高于标价的价格出售，其扰乱市场秩序。倒卖的对象可以是普通商品，也可以是车票等有价票据，还可能是救灾和军用物资等特殊物品。综合考虑我国国情，我国法律规定禁止倒卖的范围较广，基本上对上述三方面内容都有一定的规制，其中对于倒卖车票的行为始终采取高压态势进行打击。《治安管理处罚法》第五十二条第三款和《刑法》第二百二十七条第二款分别规定了倒卖车票行为违法与犯罪的认定情形。同时，《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第三十条明确规定了该行为罪与非罪的标准，为公安机关的执法活动提供了法律依据。

但是，随着电子商务的快速发展，网络代购行为悄然兴起，并被部分消费者所热衷。由于代购与倒卖存在着诸多相似之处，因此，如何在法律层面上正确区分和对待代购与倒卖行为就显得极为重要。关于代购，官方和学界也没有给出明确的定义，参考百度百科的解释是，找人帮忙购买你需要的商品，而通常的代购行为都会收取一定的费用。通过对比可知，两个行为的共同点是“找人帮忙购买你需要的商品”和“都会收取一定的费用”。不同的是倒卖收取的费用限定于“大大高于标价”，而何为“打打高于标价”何为“一定的费用”，法律并没有给出明确的界定。由于在法律层面上，对倒卖和代购行为的认定尚不清楚，公安机关就很难做出公平公正的处罚，都会使公众对相关执法行为的合法性、合理性产生质疑。

另外，从法条的演变轨迹来看，倒卖罚名和罪名的来源，应是计划经济时代的投机倒把罪。这一罪名因不符合市场经济的最基本规则，早已被历史淘汰。因而从法的渊源上分析，对部分倒卖行为处罚的合法、合理性也有待推敲。

3）对噪音扰民处罚的设置不合理

《治安管理处罚法》第五十八条规定了对噪音违法行为的处罚。笔者从法条的字面意思理解，认为该条设置目的是为了维护公民安定和谐的生活环境，同时对违法制造噪声干扰他人正常生活的行为人进行教育和处罚，进而避免类似行为的发生。但是，公安机关的实际执法行为真的实现此目的了吗？笔者认为答案是否定的。对此类行为的处理至少还存在以下几个问题：

（1）公安机关没能力单独协调处理此类问题。近年来，随着我国城市居民生活水平的提高，人们追求健康和娱乐的需求日益凸显，各类文体活动广泛开展。其中，广场舞深受“大妈”喜爱。因舞蹈音乐音量过大而引发的纠纷和冲突等事件也引起了人们的广泛关注。在北京，有人曾朝天鸣枪、放藏獒驱赶跳广场舞的大妈；在武汉，有市民向跳舞大妈身上泼粪……类似的事件被媒体大量报道。广场舞噪音问题在全国各地频繁出现，凸显出我国在城市化进程中城市公共服务体系的不足以及公共资源的紧张。这样一个复杂的、普遍存在的社会问题，各级政府尚不能予以很好的解决，因此，仅仅指望由公安机关出面应对显然是不现实的，也是不科学的。

（2）公众对公安机关管辖范围的认识不正确。在实际生活中，大部分公民认为只要是有噪音影响了其个人生活，就可以拨打110报警，要求警察来处理。但是，根据公安部解释，《治安管理处罚法》中的“噪声”仅指社会生活噪声，而不包括工业噪声、建筑施工噪声以及交通运输噪声。因此，公安机关是没有权限、也没有办法解决所有的“噪声”问题的。但是，在多数情况下，这样的解释并不被报警人所理解，警民矛盾就这样产生了。

（3）相关规定的合理性值得推敲。如《关于办理制造噪声干扰他人正常生活案件的意见》（京公法字[2008]64号）中的部分表述：“公安机关办理此类案件一般不需要环境监测部门进行认定，只需有两名以上居民（不同住户）证实，或者有其他证据可以证实改造生干扰他人正常生活的，即可认定。”“公安机关认为不构成‘制造噪声干扰他人正常生活’行为，但报案人有异议的，可由公安机关委托环境监测机构进行噪声监测。”以上两条规定存在如下问题。首先，实践中，大部分噪声扰民行为发生在夜间，要做到“两名以上不同住户的居民证实”，办案民警至少要走访两户以上居民住宅进行了解并记录，这样做的难度很大。因为，在当今社会，部分公民存在着“事不关己高高挂起”的思想，是不愿意配合民警执法的，更不用说在夜间，而且还牵扯到邻里关系。其次，《意见》中规定，公安机关认为不构成制造噪声干扰他人正常生活行为，报案人有异议的，可由公安机关委托环境监测机构进行噪声监测。实践中即使报案人有异议，考虑部门之间沟通困难、执法成本高等问题，公安机关也极少行驶委托权，而只是以“和稀泥”的态度进行劝说或是告知相对人向有关部门反映，很难起到解决问题和制止违法行为的作用。

另外，随着公民维权意识的增强，噪音扰民的警情也呈显出明显的上升趋势（尤其是在夏季），一定程度上占用了有限的警力资源，导致部分民警消极处置甚至抵触此类警情。

2 对治安管理处罚的批评有失偏颇

2.1 不能客观看待公安机关的裁量行为

近年来，一些人在公开发表的文章中，批评公安机关执法随意性大，滥用裁量权。不否认，部分公安机关的执法行为的确存在着一些问题。同时，作为国家行政机关，认真对待公民的监督和批评是必须的。但是一切的言论都要以正确的认知为基础，都要以事实为依据。要判断公安机关在行使治安管理职权时是否存在滥用自由裁量权的情况，首先要弄明白何为自由裁量。

首先，法律上的“裁量”是指行为决定的自由，无论是立法、行政还是司法均在一定程度上享有决定的自由，所以可以分别称为立法裁量、行政裁量与司法裁量。而行政裁量一般是指立法者赋予行政机关在实现某项目的时，享有依特定的方针，自己在斟酌一切与案件有关的重要情况，并衡量所有的正反观点之后，决定其行为的自由。同时，以受法律拘束的程度区分，行政行为可分为羁束行政行为与裁量行政行为，其中裁量行政行为又可分为法规裁量行为和自由裁量行为。法规裁量行为是指法规范只对某种行为的内容、方式和程序作出了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在处理具体行政事项时，在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。自由裁量行为是指法规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断的行为[4]。根据上述定义我们可以判断，公安机关依法做出的处罚决定应属于行政裁量，而被众多学者诟病的公安机关的自由裁量行为实际上应属于法规裁量行为。

行政行为一经作出，就具有法律效力。法规裁量行为属于行政行为。但是，有些行政行为作出后，会存在一定的瑕疵，阻碍该行为的实效性。根据行政行为是否超越了裁量的法律约束要求区分，行政行为的瑕疵可分为违法和不当。当行政行为超越了裁量的法律约束要求，便会产生裁量瑕疵，一般称为“违法”。而裁量瑕疵又包括裁量逾越、裁量滥用和裁量怠惰三种情形。反之，行政行为虽然在裁量的法律约束范围内，但其效力偏离立法目的，不是最合理的决定，便会产生“不当”，而不是“违法”。由此，我们可以再作出判断，所谓的公安机关“滥用”情形并不属于裁量瑕疵概念上的滥用，而应是“不当”。

综上所述，笔者认为，公安机关在实际执法中并不存在自由裁权滥用的问题，只可能产生违法和不当。而被称之为 “自由裁量权滥用”的行为，实际上只能归结为量罚不当、不合理的范畴，主要包括以下两种情形:

（1）违反公正原则，存在选择性执法问题。受案件复杂程度、相对人身份和执法者主观判断等多种因素的影响，部分公安机关在量罚时，不能公平、公正、合理的行使裁量权，导致同类案件、同等违法责任，出现不同类别和幅度的处罚。这样的处罚虽然没有超出裁量的法律约束范围，却明显不合理。例如，同样是非法携带管制器具，同样的时段、地点和情节，对于流动人口常常给予行政拘留处罚，而对于本地常住人口和在校学生则会出现以情节较轻为由而给予罚款处罚的情形。

（2）违反比例原则，造成过罚不相当。警察作用通常是通过采取权力性手段以限制国民自由的方式来达成。警察作用是一把双刃剑，一方面可以维持公共秩序和公共安全，另一方面，如果不加以制约和限制，则会给人民带来伤害。因此，原则上警察权的行使要遵守依法律行政的原则、消极目的原则、公共性原则和比例原则。

在治安处罚的量罚过程中，比例原则体现为处罚决定要与违法行为的情节、危害程度等因素相适应。如《治安管理处罚法》中规定“处警告或者二百元以下罚款”“处五日以上十日以下拘留”的表述，就是要求公安机关要根据行政相对人的违法事实的严重程度，处以不同类别和幅度的处罚。而在公安机关的执法实践中，却普遍存在着违反比例原则，过罚不相当的情况。如在公安机关组织的“专项整治”行动中，对于有同一种违法行为的不同相对人，不问其违法程度轻重，统一处以高限处罚的做法，就明显有违比例原则。

赋予公安机关一定法规裁量权虽然存在着上述两方面问题，但是笔者认为，考虑到实际的执法效果和案件的复杂多变性，这样做还是有必要的。从法条设置上看，立法者在制定《治安管理处罚法》时，保留了较轻、较重、严重等认定情节，就是为了便于执法者在实践中根据具体案情进行裁量。此外，法律必须保持稳定，如果朝令夕改，则会让人无所适从，不知所措，那样法律的权威性将会大大受到影响。同时法律还具有滞后性的特点，法律一经制定，就落后于时代的发展，所以必须要给法律一定的自由的空间，使之具有张力[5]。

2.2 不切实际地强调建立行政拘留听证制度

笔者参阅了数篇关于我国治安管理处罚的文章，多数作者对《治安管理处罚法》中的听证制度予以了高度关注，焦点也都集中在“未将听证程序引入限制人身自由的处罚”。不可否认，我国现行的《行政处罚法》和《治安管理处罚法》两部法律都没有引入关于限制人身自由处罚的听证制度。但是，在现阶段，真的有必要引入这一听证程序吗？笔者并不完全认同。

首先，要统观我国现行的行政听证制度运行的整体环境。听证的概念来源于法制较为完善和健全的西方国家，最早只应用于司法领域，经过长期的发展与演变，逐渐在立法和行政程序中起到举足轻重的作用。作为听证的衍生，行政听证制度是指行政机关在行使行政权做出影响行政相对一方当事人的权利和义务的决定前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度[6]。我国的行政听证包括行政立法听证、行政处罚听证和价格决策听证三种。目前，只被引入到少数的几部法律中，且内容简单，设置粗糙，程序不健全，实践中很难做到操作规范。在一些地区，听证虽然被标榜为行政机关公平、公开、公正行政的典型。但也只零散分布在价格听证、处罚听证等单行规定中，各行其是，甚至互相矛盾[7]。由于缺少统一的、切实可行的听证制度，导致行政机关的听证行为无章可循。一些部门要么以不便操作为借口，规避听证行为，或者违反听证程序，使听证流于形式[8]。因此，在上位法未能建立起规范的听证制度，同位阶法律中的听证制度实际发挥的作用也欠佳背景下，不切实际的强调在《治安管理处罚法》中引入关于限制人身自由处罚的听证制度，步伐显然迈的快了些。

其次，相关法律规定已经起到了填补听证制度空白的作用。我国现行的行政处罚相关法律，虽然未就限制人身自由的处罚引入听证制度，但是《行政处罚法》第四十二条第二款却已规定了行政拘留的救济手段。该条属于授权性规定，说明一般法对行政拘留问题已经作出了授权处理，即授权特殊法进行特殊处理[9]。同时《治安管理处罚法》第一百零七条规定了具体的救济办法，即对符合条件的被处罚人，可允许其申请暂缓执行行政拘留。这一制度对于违法行为人的救济效果远比听证制度更加便捷、有效。而关于暂缓执行拘留制度的实际运行情况如何，并不影响其在制度完善上的贡献。

3 一定程度上轻视程序正义

《行政处罚法》和《治安管理处罚法》都对处罚的一些列程序做出了规制，其中包括处罚决定程序和处罚执行程序。处罚决定正确与否，关系着整个处罚过程的合法性。因此，作罚决定一定要依照法定的程序进行。处罚决定程序分为简易程序、一般程序。简易程序一般仅适用于当场处罚等少数情况。一般程序则适用于大多数治安案件，具体步骤包括立案、调查取证、作出决定、说明理由并告知权利、制作和送达处罚决定书等环节。而在实际的治安管理处罚过程中，公安机关在作出处罚决定、说明理由并告知权利、制作和送达处罚决定书三个环节普遍存在着问题。

在作出处罚决定环节，《治安管理处罚法》第四章及《公安机关办理行政案件程序规定》第十二章同时规定了各类治安处罚的适用程序，要求公安机关对于违反治安管理规定的行为人进行处罚，必需开具处罚决定书并加盖印章。根据字面意思理解，程序上的顺序应为，先认清违法事实、之后依法作出相应处罚决定、最后是作出处罚决定的机关审核并加盖印章。根据相关法律规定，县级以上公安机关有权作出各类治安处罚决定，其中警告及五百元以下的罚款的处罚决定可以由公安派出所直接作出。开具警告及五百元以下罚款的处罚决定书需加盖作出处罚决定的派出所印章，开具其他处罚的决定书需加盖作出处罚决定的分县局印章。同时，根据《治安管理处罚法》第一百条和第一百零一规定，处警告或者二百元以下罚款的处罚，可由办案民警当场作出处罚决定，并按程序填写预先制作好的、有固定格式和编码的处罚决定书。因此，对于可处二百元以上五百元以下罚款的处罚，派出所仅有权按照一般程序处罚，而不能当场作出处罚决定。而在实际执法过程中，受时间、地域、案情等因素影响，派出所有权开具的处罚决定书常常是预先盖好印章，交由办案民警自行保管或是随身携带，导致部分民警对可处二百元以上五百元以下罚款处罚的也在当场作出处罚决定。这样的做法显然是违规的。为了逃避这个风险，“经验丰富的老民警”对应予警告或五百元以下罚款处罚的行为时只选择警告处罚。

在权利告知环节。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条规定，公安机关应在作出处罚决定前，履行告知义务，明确告知违法嫌疑人依法可享受的权利和义务。但在实践中，部分公安机关在根据一般程序作出处罚决定时，只是选择性地告知作出处罚决定的事实、理由及依据等部分内容，而且一般都是事后告知，即在向被处罚人送达处罚决定书需要其签字确认时。这样的做法明显地违反了事前告知程序。而关于被处罚人依法享有陈述权和申辩权的规定，更是得不到有效执行。

在处罚决定书送达环节。《治安管理处罚法》第九十七条规定了处罚决定书的送达时间、方式以及如何通知被处罚人家属和被侵害人。同时，《公安机关办理行政案件程序规定》第五章还对上述环节进行了较为详细的解释。不足的是该章节的内容仅与被处罚人相关，并没有涉及到如何保障被侵害人的权利。实际工作中，部分基层公安机关普遍存在着不重视送达环节的情况，宣告不规范、送达不及时的现象时有发生。关于“将决定书副本抄送被侵害人”的规定更是少有执行，也极少有被侵害人主张此权利。