挡不住的污水，打不破的省界

俞琴

8月25日，受上游安徽泄洪夹带污水影响，洪泽湖发生一起鱼蟹死亡事件，位于江苏省泗洪县的9.25万亩水產养殖区受到污染。

这起污染事件的背后，再次折射出跨界水污染治理的困局：如何让上游对下游的水质负责？

10月30日，环保组织北京市朝阳区环友科学技术研究中心（下称环友中心）向江苏省宿迁市中级法院提起诉讼，请求判令安徽省政府赔偿新濉河、新汴河等河流下泄污水导致洪泽湖水域被污染的生态环境修复费用。

目前，法院尚未书面通知环友中心是否立案受理。根据《民事诉讼法》规定，法院应在收到起诉状起七日内作出是否立案的决定。

“公益诉讼如成立，养殖户可以复制这样的索赔模式，比较顺利地从上游政府拿到赔款。”全国律师协会环境资源能源法委员会委员夏军说。

螃蟹死亡事件

8月26日一早，蒋后有买了小鱼去喂螃蟹，一到蟹塘他傻眼了：湖水成了黑色。随后几天里，七个蟹塘里的2万斤螃蟹几乎死绝。

蒋后有是江苏省泗洪县临淮镇二河村人，养了20年螃蟹。泗洪县地处淮河下游，东临洪泽湖，西与安徽接壤。据泗洪县志记载，临淮镇陆地面积仅19平方公里，而辖洪泽湖水面达184.8平方公里。临淮镇地处泗洪县城东南，呈半岛状伸入洪泽湖。该镇螃蟹养殖面积最高时达6万亩，年产螃蟹3000余吨，被称为“中国螃蟹之乡”。

正常情况下，蒋后有每年能收入20多万元。他给两个儿子分别买了房子，一套在泗洪县，一套在临淮镇，自己和妻子则以船为家，漂泊在洪泽湖上。

“谁先结婚，县城的房子就归谁。”蒋后有说，大儿子已经有女朋友了，可能会比小儿子先结婚，但无论谁住县城，他都不忍心让另一个儿子住镇上的房子，所以去年他扩大了养殖规模，从原本的五个蟹塘增加到七个，目标是在县城买第二套房。这项计划加重了他在污染事件中的损失。

9月份，河蟹开始上市。蒋后有的蟹塘里仅存活下来300多斤螃蟹，今年行情不错，他以每斤30元的价格卖出。20多万元投资加上一年辛苦，最后只换回9000多元收入。

宿迁市环保局在《对市政协五届二次会议第077号提案的答复》中提到，截至9月6日，经民政部门统计，此次污染造成泗洪县受灾人口2.509万人，受污染水产养殖面积9.25万亩，直接经济损失达2.34亿元，间接经济损失约7.02亿元。

宿迁市环保局在上述文件中称，安徽、江苏两省环保厅及相关市、县曾两次会商，“确认此次泗洪县洪泽湖水污染造成鱼蟹死亡事件的发生原因，主要是由于上游遭受特大洪涝自然灾害，紧急泄洪时未通知下游，洪水夹带大量面源污染导致水体溶解氧过低。”

洪泽湖的上游是位于泗洪境内的溧河洼，再往上分为新濉河和新汴河。其中，新汴河源自安徽省宿州市，全长127公里，宿州市境内长度108公里。新濉河全长138公里，在宿州境内有120公里。

宿迁市环保局在2018年8月29日发布的通报中称：“现场调查发现洪泽湖入湖河流中，新濉河、新汴河大量污水过境，水流湍急，水体呈黑色，明显恶化，监测结果为劣五类。”

蒋后有告诉《财经》记者，污染发生后，当地政府对村民的损失进行了统计，按照每亩蟹塘500元计算补偿，他的蟹塘面积为225亩，补偿款共计10万余元，但蒋后有表示，这远远不够弥补他的损失，“都不够买蟹苗”。

一名村干部告诉《财经》记者，政府根据养殖户损失程度不同，分别给予每亩500元、300元、200元三个档次的补偿，“这笔钱是省里拿出来的救济款”。此外，受灾养殖户家庭，每人还能得到每月450元的生活补助费，为期半年。

就污染责任分摊以及有无后续补偿，泗洪县政府多名官员拒绝接受采访。泗洪县环保局副局长王树龙告诉《财经》记者，江苏、安徽两地环保厅“已经定好会议纪要，会议纪要里面明确要求我们不单独对外讲”。

蒋后有计划在12月进一批蟹苗，“我年纪大了，没法出去打工，只能继续养螃蟹。”

跨界河流污染治理难题

洪泽湖上游水质不容乐观。污染事件后，环保组织绿色江南公众环境关注中心对安徽境内的新汴河和新濉河沿岸展开实地环境调研，并于9月20日发布了污染源调查报告。报告称，调查员在走访上游新汴河、新濉河途中发现，安徽宿州境内新汴河的多条支流受到污染，存在黑臭现象，并可能通过闸口向新汴河排污。

《2017年宿州市环境状况公报》显示，“县界断面水质依然不尽如人意，常年为Ⅳ类至劣Ⅴ类，县城、乡镇、村庄存在黑臭水体。”

在洪泽湖污染事件中，江苏泗洪县临淮镇二河村村民蒋后有养殖的2万斤螃蟹几乎全部死亡。

近几年，中国开始了对黑臭水体的治理。2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》，要求直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体。第二年，住建部和生态环境部正式发布黑臭水体清单，220多个地级以上城市要在不到五年的时间内清理1841条黑臭水体。《安徽省水污染防治工作方案》显示，安徽省公布的地级及以上城市建成区黑臭水体清单共包括225条，其中两条流入新汴河。

公众环境研究中心主任马军认为，黑臭水体的形成大体包括两类：城市生活和工业的点源、面源的排放，雨污管网设施不健全，垃圾入河等外源问题;底泥中大量污染物的沉积和释放，以及水量不足、水体交换缓慢等造成的水环境容量下降等内源问题。

跨界河流治理面临巨大挑战。河南一位地级市住建部门官员告诉《财经》记者，由于不同省份认定黑臭水体的标准不一样，因此就存在這种情况：一条河流的上游不是黑臭水体，而下游却是治理中的黑臭水体，但这并不代表上游的水没有污染。这种情况下，下游消灭完黑臭，上游的污水一下来，就立刻又被污染了。

中国环境科学研究院研究员廖海清认为，上游治理污染，下游也应该买单。

以重庆为例，其地处三峡库区腹心地带和长江上游，31个黑臭水体流经不同区域后，均汇入长江。“重庆治理河流，受益的是下游省份，因此下游省份应该对重庆给与一定生态补偿。不过，跨省份的生态补偿需要国家层面进行协调。”廖海清说。

部分地方已经就生态补偿机制展开试点。据《法制日报》2017年3月报道，涉及流域的生态补偿已在多地展开。这种补偿机制大致可以分为两类，一类是行政辖区内部，北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北等九省（市）实现了行政区内全流域生态补偿。

另一类是跨行政辖区的。目前，新安江、九洲江、汀江-韩江、东江等流域建立了跨省界上下游横向生态补偿机制;同时，安徽、江苏、河南、浙江相关市建立了跨省界河流水污染联防联控机制。

从2011年起，财政部、环保部牵头启动了新安江流域生态补偿机制试点，也是全国首个跨省流域的生态补偿机制试点。中央财政每年拿出3亿元，安徽、浙江各拿1亿元，两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金。按照约定，中央财政的3亿元全部拨付给安徽，如果年度水质达到考核标准，浙江需要拨给安徽1亿元，如果水质达不到考核标准，安徽拨给浙江1亿元。

《工人日报》9月14日发表评论称：“假如安徽和江苏对洪泽湖也实行跨省横向生态补偿机制，在安微和江苏交界处进行日常监测，那本次事件就比较好解决了，可以将跨地区补偿经费用于对这些养殖户损失的补偿。”

中国政法大学副教授胡静告诉《财经》记者，如果没有建立生态补偿机制的话，一旦发生跨界污染，一般由两省之间进行协商处理，“但是上游一般不愿意和下游协商，一协商就要花钱。迫不得已的情况下，下游只能找自己的上级政府，但是上级协调力度有限”。

该不该起诉省政府？

除生态补偿机制、协商机制外，法律途径被认为是可能的解决方案之一。

环友中心提交的起诉书中，请求判令安徽省政府赔偿新濉河、新汴河等河流下泄污水导致洪泽湖水域被污染的生态环境修复费用，同时加强该省境内新濉河、新汴河等河流水资源保护，落实和扩展上下游水污染联合防控及生态保护补偿，消除洪泽湖再次发生污染事件的危险。

此外，起诉书还请求判令水利部淮河水利委员会组织制定和监督执行新濉河、新汴河等河流及其上游各水闸防污统一调控方案，消除闸控河道蓄积污水集中下泄再次污染洪泽湖的危险。

绿色江南公众环境关注中心负责人方应君认为，本次跨流域重大环境污染与生态损害案件并非偶然，涉及上下游政府及水利部门污染防控制度失效的问题，必须诉诸法院，经由司法确定相关部门的生态损害赔偿责任，“这样才能倒逼上游相关责任部门依法追究当地的污染企业”。

环友中心在起诉书中表示，本案污染源头难溯，损害后果难查，监管责任难追，赔偿主体难定，上下游之间的争执纠葛不易化解。通过公益诉讼寻求司法渠道解决，可“开辟可操作的制度化路径”。

该环保组织认为，中国的地方政府和流域管理机构，既是行使法定行政监管职权的行政主体，又是水流、土地等国有自然资源的财产管理者和不动产权利人。对于流域跨界污染纠纷案件，地方政府和流域管理机构，在一定条件下可以成为民事被告，承担“兜底”性质的民事责任。

但对于安徽省政府作为被告是否合适，法学专家之间存在不同看法。

武汉大学环境法研究所所长秦天宝认为，以省政府和水利部淮河水利委员会作为被告，提起环境民事公益诉讼是一个大胆的尝试，“但是否合法合理值得商榷”。

他表示，一般而言，追究生态环境损害的责任，被告应该是造成环境污染或生态破坏的直接加害者，而安徽省政府和水利部淮河水利委员会是水生态环境的监管者，它们对水生态环境的损害没有直接的民事责任。如果有省政府和淮河水利委员会未履行法定职责从而导致此次损害的证据，则可以提起环境行政公益诉讼。但根据去年修改的行政诉讼法，提起此类诉讼的适格主体是检察机关，而不是社会组织。

“通过司法手段去解决跨界河流污染问题，一般要有一个明确的、直接的污染者。他直接排放污染物了，或者没有直接排放、但有过错，导致了污染损害的结果。比如这个案件中，污染者可能是污水的产生和储存者，他应该预料而没有预料到强降雨、或者预料到了却没有采取相应措施，这种情况下，可以将污水产生和储存单位等污染者作为被告。”秦天宝说。此外，还需要考虑强降雨是否为不可抗力，如果是，那么根据传统民事责任原理，污染者也是可以获得免责的。

北京理工大学法学院教授徐昕则认为，目前法律对于民事公益诉讼的被告规定尚不明确，但安徽省政府、水利部淮河水利委员会是否为适格的被告取决于是否实施了环境侵权行为，包括作为和不作为，且由于环境侵权中采取无过错责任原则，因此只要对其流域内河流水质有监督管理职责的安徽省政府、水利部淮河水利委员会导致了下游损失，就应当可以作为适格的被告。

徐昕说，以政府作为被告的跨界河流污染案件暂无先例可循，这是因为中国的公益诉讼才刚刚起步，但现有法律已经提供了相关依据，“被侵权人可以对侵权主体提起民事诉讼，适格公益组织和检察院可以提起民事公益诉讼;对应当承担行政责任的行政主体，行政相关人和相对人可以提起行政诉讼，检察院也可以提起行政公益诉讼。”

徐昕称，世界上拥有一整条大江的国家不多，所以国外大多数跨界河流水污染案件实际上都是以国家争端的形式体现，例如，特莱尔冶炼厂案（加拿大与美国）与多瑙河水坝案（匈牙利与捷克斯洛伐克）。在司法实践中，以下国际经验可供借鉴：

第一是确立举证责任倒置原则，跨境损害往往涉及到潜在危害，有些无法举证、难以举证或者等到举证时为时已晚，在证明初步损害的情况下，需要及时把举证责任倒置给污染方。

第二是加重上游责任。国外跨境损害涉及到河流的，往往对于下游做出有利判决或裁定，因为实际上在河流的使用中，下游明显受制于上游，洪泽湖污染事件即是此例，所以应当适当加重上游的责任，也就是安徽省的治理责任。

第三是将风险预防原则写入环境法。风险预防原则是指在环境资源保护中，采取可能的各种预防措施，防止环境问题的产生;在遇到严重或不可逆转损害的威胁时，不能以缺乏充分确定的科学证据为理由，延迟采取预防措施防止环境恶化。

上世纪80年代以来，风险预防原则已经成为国际环境法的重要原则。《里约宣言》规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用风险预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本有效性的措施防止环境恶化。”

“个案推动法治，若中国环境法写入风险预防原则，今后发生类似本案所造成的危害能够大大降低。”徐昕说。