中国应如何扩大金融开放？

范文仲

党的十九大提出要推动形成全面开放新格局、构建开放型经济新体制。为贯彻落实党中央、国务院的要求，经济金融领域加大对外开放力度，一系列新的对外开放举措接连落地。但是，在对外开放取得新成效的同时，国际有些媒体指责中国开放政策“雷声大，雨点小”，难以落到实地;与此同时，国内部分社会舆论表现出担忧情绪，有些学者认为开放过度可能会导致国家丧失经济金融主权，甚至有重新沦为半殖民地的风险。

中国金融业究竟要不要扩大开放，如果要开放应该采取哪些策略防控风险？要进一步推进对外开放，就不能简单回避这些问题，而解答社会的疑问，也必须从历史和国际的理性研究中寻找答案。

历史经验：开放时机取决于国力强弱

回顾近2000年历史，自汉朝开创“丝绸之路”至今，中国在不同的历史时期实行了不同的开放政策，其效果也不尽相同。总体来看，汉魏至唐宋采取主动开放政策，中原王朝借助产品优势和综合国力在开放中获益;明末和清初逐渐采取闭关锁国政策，中国丧失了科技创新和经济发展的机遇;晚清在西方列强的逼迫下被动开放，导致诸多经济和政治主权丧失，中国成为不平等开放下的牺牲品。

（一）汉唐时期主动开放政策成就了盛世王朝

汉唐时期国力强盛，采取了主动对外开放策略，“丝绸之路”成为国际经济文化纽带。汉武帝时期，张骞出使西域“凿空之旅”，虽未实现原有的军事和政治目的，却揭开了中原经济对外开放的新篇章。当时，丝绸、茶叶、瓷器等中土产品是对外贸易的核心，中国在对外贸易中占有明顯优势地位。以丝绸交易为核心，汉代开始形成“陆上丝绸之路”，中国与中亚、西亚甚至罗马帝国发展贸易。至隋唐以后，随着造船技术的发展，“海上丝绸之路”逐渐成为对外贸易的重心，对外交往半径延续至朝鲜半岛、日本、东南亚甚至印度。唐代中国对外贸易达到顶峰，和中国通商往来的国家发展到70多个，唐朝西市固定商铺4万多家，外国商铺鳞次栉比，外国商人络绎不绝。

为促进政治扩张和经贸发展，汉唐对外开放实施了一系列制度创新。例如，汉代专设“西域都护府”，不仅从军事上保护了丝绸之路的安全畅通，而且打破了西域各地小国林立、互不往来的隔离状态，使西域与中原的经济之间产生了持久而良性的互动。唐代设置的“安西都护府”即是对这一措施的沿用。此外，汉代设置“大鸿胪”、唐代设置“礼宾院”及驿馆，为外国商使提供食宿等便利服务，吸引外商来华贸易。汉代还开始公开招募使臣开展官方贸易，以增加政府贸易收入。

汉唐时期逐渐建立起较为完善的贸易管理制度。例如，唐朝设立了专门的贸易管理部门——“市舶司”，负责对外贸易的行政管理;建立了出入境和查验制度——“过所”制度，到大唐境内进行贸易的胡商均要持“过所”注明人员信息、所携商品及国别等，查验后予以通行并在沿途可受到政府保护;改进贸易税收制度——唐朝在于阗等部分边境地区征收贸易税，用来加大丝路的安全保障和粮食供给，同时唐朝规定禁止对外商重加税率;完善商贸法律制度—汉唐之后，宋朝制定了第一部海外贸易专项法规“广州市舶条（法）”。

从经贸开放的效果来看，汉唐在国力强盛时主动开放，增强了综合国力和国际影响力，取得了巨大成功。随着中外贸易的开展，以商品为载体的中国先进经济文化传播到域外各国，促进了彼此经济文化的交流，在增强中国综合国力的同时，也扩大了中华文化在世界范围内的影响力。

（二）明末清初对外封闭政策导致中外大分流

明朝中后期，中国国力强盛、科技发达，进出口贸易及造船技术都位居世界前列，但采取了一系列对外封闭政策，经济竞争力逐渐落后。郑和虽然七次出使西洋，但主要是出于宣扬国威、搜寻出逃政治对手等目的，并未促进与西洋各国的商贸往来。明朝后期中央朝廷实施海禁政策，推行朝贡贸易，采取有限制的开海贸易政策，严格控制贸易地域与数量，保留些许海关入口点，严格管理。外国商人仅可通过朝贡名义开展官方贸易，并且须通过“堪合”制度对朝贡贸易加以限制。

清朝初期，虽国力强盛，但对外贸易采取封闭政策导致了国家日益落后，丧失了发展的机遇。为防止大陆与郑成功的海上反叛力量联合，清康熙年间下令无许片帆下海。郑成功降清后清朝短暂对外开放，但外国商使的大量涌入引起清政府警惕，并再次采取闭关锁国政策。长期的对外封闭，导致清廷对世界的发展一无所知，并固步自封、骄傲自满。面对英使马戛尔尼提出的通商请求，乾隆以“天朝物产丰盈，无所不有，原不借外夷货物互通有无”而予以了严词拒绝。严格限制的对外贸易政策阻碍了中国利用世界市场增加自身财富的机会，也阻碍了中国与世界在经济文化上的广泛交流，导致中国在世界的领先地位逐渐丧失。当西方通过工业革命大力发展资本主义时，中国经济裹足不前，中外经济自明朝中后叶开始出现大分流。

（三）晚清被动开放导致丧失国家主权

晚清时期，西方经济和技术的发展已经远远超越中国，中国在世界贸易中处于愈加被动的地位，最终在西方的武力下被动全面开放。被动开放的环境下，清朝对外贸易规则被外方所控制。自鸦片战争后，随着中国签订的一系列不平等条约，西方列强在中国攫取了大量的政治特权和经济特权。

* 关税制定权：中国税则制定须“秉公商议”，税则变更须与众合国商议。《北京条约》规定中国对英、法两国的战争赔款从中国关税内扣除。为确保中国能够及时、足额还款，西方列强组成“海关联合委员会”，将中国关税分别存入汇丰、德华、道胜三家外国在华分行，由其代中国政府保管关税、代付外债。

* 海关管理权：依据《上海海关协定》，外籍税务司开办的海关正式成立，由其掌管海关行政、人事任免、业务管理。英国人赫德担任清朝海关总税务司司长达47年。

* 片面最惠国待遇：一系列不平等条约中规定的最惠国待遇完全只是中国对西方列强单方面的优惠。

* 在不平等的开放条件下，被动开放的结果为丧权辱国，中央政府丧失了对经济体系的控制力。清末中国丧失经济主权，被迫接受极为不利的贸易条件。比如，《中英五口通商章程》中将中国大多数进口商品的关税收定为5%左右，但同时期英国对从中国进口的茶叶征收的进口税仍高达200%-350%。从1877年开始，中国对外贸易的长期优势终于被打破，经常性国际收支由顺差转为逆差。直至1949年，中国出现了长达70余年的贸易逆差，据统计逆差总额达64亿元。

中国对外开放的历史表明，国家经济实力强盛时期，在对外经济交往中可以主导关税、贸易制度等对外开放条件，主动开放就是有利的，对外封闭将错失开放机遇;相反，国家经济实力衰弱时期，如果不能自主决定对外开放条件，被动开放往往会受制于人而损害经济主权。

国际经验：开放程度取决于国家大小

从国际经验看，不同国家（地区）在对外开放模式的选择上，既有成功的典型案例，也有失败的典型案例。

（一）产业单一的小国（地区）可实现高度对外开放

实例证明，小国（地区）高度开放有利于增加竞争力、增强金融体系活力。例如，古代的威尼斯共和国主要从事东西方中转贸易，并吸引各类资金进入，1171年成立的威尼斯银行成为世界上最早的银行。在1802年，威尼斯还建立起免税行商，贸易路线遍布欧亚。由于对外贸易的发展，威尼斯作为一个小国成为当时最为富庶的国家之一。

而在当代，小国（地区）经济体量小、经济结构简单，经济发展模式更为灵活和易于调整，可以通过出口拉动发展“两头在外”模式，依靠发展单一的商贸金融服务产业便可获得经济成功。在全球经济分工日益精细化的情况下，小的国家和地区对全球市场依赖可以很高。根据世界银行相关数据统计，2016年新加坡、中国香港的对外贸易依存度均超过300%，而其他主要国家均不超过100%。同时，2016年新加坡、中国香港外国直接投资净流入占国民总产出（GDP）的比重分别为21%和42%，而其他主要国家的这一比重均在10%以下。由此可见，小的国家和地区外贸占比和外资占比较高，在商贸和金融服务等领域可以实现完全开放。新加坡和中国香港地区实行低税率、外汇无管制、黄金贸易自由、货物进出港自由等高度开放政策，通过发展自由化、国际化市场吸引全球资金流和货物流，同时通过各种产业支持政策大力发展贸易服务、金融服务，从而在经济上取得较大成功，也成就了其作为亚洲区域转口贸易中心和金融中心的龙头地位。

（二）大国对外开放须稳妥有序、加强管理

大国经济体量大、经济结构复杂，应以内需拉动为主、外需拉动为辅。大国或地区不可过度依赖全球市场，必须有足够的多元化分工和大规模产出来确保国内经济的安全发展。其对外开放范围、程度需要兼顾国内市场发展结构，采取适度的对外开放措施更为有益。

上世纪90年代，阿根廷、墨西哥等部分国家由于过快和过度对外开放则导致其国内产业遭受严重冲击，并最终爆发经济危机。根据1990年美国一手策划的所谓“华盛顿共识”，包括阿根廷在内的拉美地区国家开始大范围放开货物与资本市场。如阿根廷向外资全面开放银行、证券领域，其由本国控制的银行资产市场份额从1992年的82%下降至2001的33%。同时，阿根廷允许境内美元全面流通，并允许外资银行全面经营阿根廷比索和美元业务，其经济出现美元化趋势，使得本国政府逐渐丧失了金融调控能力。由于难以利用金融杠杆刺激经济发展，再加上外债迅速增长，最终导致了阿根廷金融危机的爆发。同期，墨西哥也于90年代推动银行国际化，导致外资通过并购等方式进入墨西哥银行业的速度明显加快，外资在较短的时期内便控制了墨西哥主要商业银行的所有权，从而也使得墨西哥对本国金融失去了控制力。

与此对比，英美等发达国家较好实现了对外开放与风险管理的平衡。根据纽约州银行局（NYSBD）数据测算，截至2016年末，纽约州注册的外资银行（Foreign Branches and Agencies）的总资产占纽约州全部银行总资产的比重高达62%，充分体现了纽约作为金融中心的高度开放性。与此同时，根据美联储数据测算，截至2018年3月末，美国全国外资银行的总资产占全国商业银行总资产的比重仅15%，体现了美国对金融业的控制力。在外资政策上，以美国为代表的西方大国未对外资采取持股比例等数量性限制，而是通过一系列机制化安排和审慎制度保障，如国家安全审查制度、股权投资审查制度等，灵活掌握金融开放力度，确保本国对金融的控制力。英美作为成功大国案例，不仅保证了开放力，同时也实施了控制力，保证了本国的竞争力。

对外开放的国际经验表明：小的国家和地区对全球市场依赖更深，其经济发展模式更为灵活和易于调整，外需拉动可以成为经济增长的主要动力，因此对外开放范围可以更大、程度可以更高;而大的国家和地区产业复杂，外需不能替代内需，对外开放一定要适度，必须把握风险与开放的平衡。

中國对外开放的战略选择

历史经验表明对外开放的时机应取决于国力强弱，而国际发展经验表明对外开放的程度取决于国家大小。

从历史对比看，中国目前正处于民富国强的有利时期，对外开放中可以自主确定贸易规则条件，应抓住时机主动扩大对外开放。目前，中国的人口数量居全球第一、经济体量居全球第二、出口量居全球第一、进口量居全球第二、银行业总资产规模居全球第一、保险业保费收入总规模居全球第二。无论从人口、经济、贸易、金融等各个方面的规模看，中国目前都是在全球占有重要地位的大国。自改革开放以来，中国经济经历了40年的持续中高速增长，在经济规模不断扩大的同时，诸多行业和产品已在全球具有比较优势，比如中国基建、高铁、互联网经济等，中国企业面临强烈的“走出去”需求。同时，中国在全球经济体系中已经具有重要话语权，可以自主决定自身的贸易条件、关税等制度。因此，当前中国具备主动开放的机遇条件，扩大对外开放于国有利，不开放将丧失发展先机。

从经济规模来看，中国作为大国，应坚持内需为主，对外开放须循序渐进，要完善风险管理机制。中国不能走高贸易依存度的道路，也不可能走两头在外的发展模式。现阶段，中国在发展战略上要坚持内需为主、外需拉动为辅，在对外开放方面要做好顶层设计，审慎和稳步实施，注重把握开放与风险的平衡。

* 金融对外开放不是毫无管理、敞开大门。在对外开放的过程中，我们不仅要引入“活水”，也要过滤“污水”，以配套机制和制度建设为前提。应借鉴国际经验，以机制性的管理措施来取代数量性的限制，坚决守住不发生系统性风险的底线。引入的外资金融机构必须具备优秀的专业能力、充足的资本实力，双方监管机构保持了良好的沟通。

* 金融重点开放领域要稳妥有序，先试点再推广。“摸着石头过河”是中国的理论和制度优势，部分开放措施可以先在自贸区试点再推开，相关改革措施要谋定而后动，一旦时机成熟就坚决推行。部分特殊的优惠政策可以先针对港澳台地区施行，取得良好效果再推广到其他国家。

* 对外开放不是“一刀切”，应坚持互利互惠的原则。金融对外开放也要讲平等互利。对我国战略关系友好的国家，或与我国商签自贸协定的国家可以优先重点开放，从而鼓励那些赞同开放、支持合作的国家和地区从中国乃至全球金融开放的成果中受益。而那些惧怕开放、实施贸易保护主义的国家和地区，只看重短期的收益，长期的竞争力一定会受损。当前全球贸易保护主义有抬头的趋势，我们一定要倡议开放共赢，打造人类命运共同体。

* 今年是中国改革开放40周年，作为基本国策，改革开放的大潮已经不可逆转。在这个过程中，我们要充分吸取历史和全球开放的经验教训，一方面坚定方向，抓住主动开放的机遇;另一方面坚实脚步，科学把握开放的节奏，中国的对外开放之路才能行稳致远。

（作者为北京金融控股集团董事长，编辑：袁满）