“债务陷阱”还是“舆论陷阱”？

王晓枫

“一带一路”倡议提出五周年之际，不只是中国自己在做总结，许多国外知名智库也进行了系统研究，并且为所在国的决策者们建言献策。

今年11月19日，美国副总统彭斯在APEC首席执行官峰会的演讲中声称，“有些人”正在向整个印度-太平洋地区及全世界更广泛地区的政府提供基础建设贷款，这些贷款条件“往往不透明”且他们所支持的项目“往往是不可持续且质量低劣的”。尽管彭斯使用了“有些人”这样的模糊指代，但几乎没有人怀疑他所指的就是中国。

由中国援建、连接马尔代夫首都马累和机场岛的中马友谊大桥。该大桥对于依靠旅游业为经济支柱的马尔代夫来说至关重要。

自2013年以来，中国在“一带一路”倡议下已经与105个国家和29个国际组织签署了149份政府间合作文件，在推进基础设施建设、贸易畅通和助力资金融通等领域取得很多成绩。

彭斯的讲话使“债务陷阱论”成为国际舆论焦点。在此之前，斯里兰卡、缅甸、巴基斯坦、马尔代夫等“一带一路”沿线国家接连陷入所谓向中国超量举债的“舆论漩涡”。

“债务陷阱”之疑

关于“一带一路”的“债务陷阱论”观点并非是最近形成的，这个概念最早可追溯至2017年初。印度著名智库新德里政策研究中心地缘政治专家切拉尼教授（Brahma Chellaney）在当年1月发表一篇题为《中国的债务陷阱外交》的文章。该文章认为中国一直在用经济工具推进战略利益，手段是给予相关政府巨额贷款，于是这些国家纷纷跳入了债务陷阱，导致它们极易受到中国的影响。

切拉尼一直主张对华强硬，他所在的智库也很有国际影响力，自该文章发表以来，债务陷阱这个概念被一些西方媒体和研究机构广泛接受，他们批评中国迅速扩大国际基础设施融资，尤其是借助“一带一路”倡议发挥政治影响。

今年1月25日，美国智库战略与国际研究中心（CSIS）“重新连接亚洲项目”主任乔纳森·希尔曼（Jonathan Hillman）向美国国会美中经济与安全审查委员会递交书面证词指出，“中国提供的贷款使发展中国家承受巨大的金融负担。”而且，中国向菲律宾和柬埔寨等国提供的基础设施项目贷款“使这些国家开始重新评估与美国的军事或外交关系……这些发展趋势表明，中国的倡议正在收获政治红利。”

9月，新美国安全研究中心也发布题为《权力的游戏：应对中国“一带一路”战略》的报告，其中称“通过向一些国家政府提供超过其偿还能力的贷款，中国制造了将接受国置于依赖和脆弱性境地的债务陷阱”。

“债务陷阱论”反映了西方对中国崛起的焦虑。中国商务部研究院区域经济合作中心主任张建平对《财经》记者称，这种焦虑是一种羡慕嫉妒恨非常复杂的心理。“这种说法明显是抹黑中国，因为如果债务问题爆发，中国同样面临巨大损失和挑战。”

不仅如此，张建平还认为这种观点犯了几个逻辑错误，首先，把一些项目的特许经营权与某国整体债务风险挂钩，但某个项目或企业面临的风险与国家债务风险是两回事。另外，这种观点还把个别国家出现的问题上升到试图涵盖“一带一路”沿线所有国家，将这些国家自身多年积累的复杂债务问题简单归结于中国推进的基建项目融资。

以非洲为例，世界银行的数据显示，非洲国家对中国的债务问题并不是很突出，特别是与其所承担的总体外债相比。2015年，撒哈拉以南的非洲国家对华债务只占其总体外债的10%。虽然肯尼亚、安哥拉和吉布提对华债务较高，但这些债务很可能被重组。美国智库全球发展研究中心的《从政策角度审视“一带一路”倡议的债务影响》报告（下称“全球发展研究中心报告”）显示，中国曾对很多“一带一路”沿线国家债务进行过一定程度减免或重组。

利比里亚前公共工程部长摩尔（W. Gyude Moore）也認为“债务陷阱论”并未反映现实情况。因为中国的利益在于非洲国家的偿债能力，这与其他债权国没分别，中国政府有许多帮助非洲国家偿还贷款的计划。是否接受中国贷款的最终决定权在非洲国家自己手里。

举债是经济发展重要手段，像很多非洲国家一样，大多数发展中国家基础设施严重不足，又没有足够资金兴建这些设施，因此需要贷款发展。中国的贷款对于非洲的发展至关重要。如果基础设施是发展中国家经济增长的引擎，那么债务融资就是发动引擎的燃料。当然，承担过多债务时也会对经济发展产生负面效应。

历史债务负担谁来背？

与这些非洲国家一样，很多发展中国家负债高企是历史原因。世界银行数据显示，从上世纪70年代到90年代短短二十年间，发展中国家债务从3000亿美元增长至1.5万亿美元。最贫穷国家债务占GDP比重从1970年的20%跃升至1994年的140%，利息也从1978年的2.4亿美元飙升至1988年的13亿美元。

“一些国家本身就债务很高，它们之前从巴黎俱乐部和IMF等机构借款，这是历史性债务，在它们的偿债范围之内。中国投资的基建项目所产生的债务是计划外，不在财政预算还款范围内，因此若有突发因素，就会因短期内还款负担较重而吃不消。”清华大学国际关系学系中非经济合作问题专家唐晓阳副教授对《财经》记者表示。

被热炒的巴基斯坦债务危机就是这样一种情况，今年9月，英国《金融时报》撰文称“巴基斯坦新政府对中巴经济走廊产生疑虑”。10月，巴基斯坦铁道部长拉希德（Sheikh Rasheed）表示，由于担心本国债务水平过高，已将中巴经济走廊（CPEC）框架下的铁路项目贷款规模由82亿美元减少到62亿美元。

全球发展研究中心报告显示，目前巴基斯坦外债总额约为580亿美元，中巴双边债务约占10%，剩余的是与国际金融机构的多边债务。另据国务委员兼中国外交部长王毅透露，CPEC框架下22个项目中18个由中方直接投资或提供援助，只有4个是使用中方的优惠贷款，因此CPEC项目并未加重巴方的债务负担。

“巴基斯坦面临的不是债务危机，而是国际支付危机。债务是其长期问题，自1947年独立后就多次接受IMF援助。巴国当前的主要债务都是2008年全球金融危机后形成的。”北京大学南亚研究中心常务副主任王旭副教授对《财经》记者指出。王旭曾多次前往巴基斯坦考察 CPEC项目，他说巴债务问题并未因“一带一路”陡增，它每年都要偿还债务，IMF在2016年结束对其援助，再加上特朗普取消对巴援助，加剧了后者国际支付能力不足的问题。

今年10月，巴基斯坦政府向IMF寻求120亿美元援助，这是自上世纪80年代末以来巴基斯坦第13次向IMF寻求帮助。2008年IMF向该国提供的史上最大金额贷款为76亿美元。

巴基斯坦长期依靠IMF援助很大程度是因为其获取外汇手段非常有限，自身产品没竞争力，只能出口低端农产品，贸易赤字严重。外汇储备也相应很低，徘徊在90多亿美元左右，最低时甚至只有60亿-70亿美元。今年又面临卢比贬值，外汇就更少了。只能拆东墙补西墙，借新债还旧债。

“债务陷阱论”不仅忽视这些国家的历史债务问题，也未能证明中国公司、银行或政府通过长期战略计划或不可持续贷款交易获得经济资产控制权或政治杠杆。例如，在斯里兰卡的汉班托塔港问题上，指责中国通过基建贷款攫取该港口控制权的观点就没考虑十年前港口开建时的市场环境。

汉班托塔港是2007年开始建设的，从汉班托塔港可以一览印度洋主航道，那时海运行情很好，印度洋海运量不断上升，需要中转港，中方完全是按照市场需求计划建设这样一个港口。然而2008年金融危机是转折点，消费和原材料需求下降导致全球海运业大萧条，汉班托塔港项目因此显得有些“不符合”市场需求。

“汉班托塔港已经建好了，就需要把它用起来，不能荒废，我们因此借鉴了国内的‘债转股经验，相关合同完全是依法处理，不存在那种所谓的‘债务外交。”王旭说。

“舆论陷阱”加大了投资风险

虽然“债务陷阱论”站不住脚，但美国已将这种论调明确纳入其外交政策考量之中。白宫贸易与制造业政策办公室主任彼得·纳瓦罗主导编写的《中国的经济侵略如何威胁美国及世界技术和知识产权》报告中明确强调“债务陷阱”这个概念。纳瓦罗在报告中写道，“中国采用掠夺性经济发展和金融债务陷阱模式为发展中国家提供了大量融资。”

美国前驻斯里兰卡外交官蒂尔（Christopher Teal）也向《财经》记者表示过类似观点，即没有免费的午餐。“一带一路”沿线不发达国家借钱搞基础设施只能负债累累，并最终出让这些基础设施的控制权以抵债。

“大多数专家、政客或媒体使用这一术语时只是在挖掘它的本意，但当这一术语被美国官员使用时，这意味着它显然已成为中美战略竞争和贸易战的一部分。”清华-卡内基全球政策中心非常驻研究员陈懋修（Matt Ferchen）对《财经》记者表示。

美国副总统彭斯在APEC会议讲话中就透露，特朗普承諾通过改革美国的发展融资制度，为支持印太国家基础设施工程提供更好选择。如今，美国将融资能力提高一倍以上，现已达600亿美元。

美国将“债务陷阱论”提升至政策层面的做法某种程度上增加了中国在与“一带一路”沿线国家开展项目时所面临的风险和成本。在王旭看来，“债务陷阱论”的说法虽然是无稽之谈，但热炒这个概念却使“一带一路”倡议陷入“舆论陷阱”。

这种舆论陷阱也让一些国家嗅到了机会。亲印度的马尔代夫新任总统萨利赫在彭斯发表讲话后随即将矛头指向前任政府与中国开展的基础设施项目。他表示，该国财政到了危险境地，这些损害是由一些因政治因素而发起的项目造成的。

中国在马尔代夫主要基建项目是中马友谊大桥，目前已开通，该大桥对于依靠旅游业为经济支柱的马尔代夫来说至关重要，因为不仅连通其主要岛屿之间交通往来，还推动环首都马累经济生活居住圈发展。更重要的是大桥建设费用并未对马尔代夫构成负担，因为12.6亿元投资中91.8%来自中国，其中包括45.6%的中国政府无偿援助以及46.2%的优惠贷款，马尔代夫自筹资金只占总投资的8.2%，萨利赫总统所说的“洗劫了马尔代夫国库”显然过分夸大了马尔代夫的债务增量。

像马尔代夫这种无端对债务问题发难的行为是重要信号，王旭认为。“我们要注意在‘一带一路建设中一些小国的两面性在上升，有些小国领导确实对前政府的融资项目不清楚，有些则是利用西方炒出来的概念为自己政治目的服务，借机发难，希望能够把对中国的债务短债变长债，长债变没债。”

除了西方国家本身的焦虑感以及一些国家借机发难，“债务陷阱论”的产生还有一个原因。唐晓阳指出，西方国家的公司在上世纪海外投资中曾出现过债务问题，他们将自己的历史经验与当下的中国联系起来，提出“债务陷阱论”这个说法。随着中国对“一带一路”项目投资和贷款力度加强，可能出现个别项目效益不太好的案例，因此无法偿还债务本金和利息。

加拿大滑铁卢大学教授赫莱纳（Eric Helleiner）在《被遗忘的布雷顿森林体系基础——国际发展与战后秩序构建》一书中就披露上世纪30年代和70年代，美国公司曾陷入两方均不利的不可持续债务关系。

上世纪70年代美国私有银行对拉美大幅放贷就是一个例子。陈懋修解释说，这些债务在80年代都变成了坏债，这是借债者和还债者双重错误决定造成的，即美国银行和拉美政府。美国急于解决这些不良债务问题，出台了华盛顿共识，即由世界银行、IMF以及美国政府联合为拉美国家的经济改革提供方案和对策。对大多数拉美国家而言，80年代成为失去的十年就是因为债务危机，后来的华盛顿共识更是有争议的危机解决方案。

引入第三方投资者

“任何投资都有债务风险，西方投资也有债务风险，用西方模式来评判中国模式，这不客观。我们是综合开发，一些基础设施项目虽然短期不能盈利，但可以通过对沿线开发进行综合盈利。”中国社科院亚太与全球战略研究院研究员许利平对《财经》记者表示。

以中巴经济走廊为例，目前22个合作项目已有9个完工，13个在建，完成总投资190亿美元，带动巴国经济每年多增长1个至2个百分点，给巴国创造了7万个就业机会。仅2017年就有3000多人次到瓜达尔港进行商务考察，商务机会增多也带动人口聚集。王旭指出，CPEC建设已进入国际产能合作阶段，这有利于完善巴基斯坦的工业体系和制造业，帮助巴基斯坦提升其出口产品竞争力。

中国在与“一带一路”沿线国家进行基建合作时早已不再停留在建设某个设施层面上，而是力图通过完善跨境基础设施推动沿线通商贸易。唐晓阳辩证地指出，基建项目的债务不是绝对的负担，也可以是机会，关键在于项目能否做好，若有完善配套，债务则成为融资，为发展提供输血功能。中国通过融资创新推进基建项目完善配套，例如，将企业运作与基建结合以及将工业园和基建相辅相成。

基于以上所提出的“债务陷阱论”产生根源，“一带一路”倡议在今后的项目推行中要避免这种论调产生的内部和外部原因。许利平认为，可以通过引入第三方力量化解这一问题。因为“一带一路”初期海外项目融资大都由中国单独提供，没第三方参与，这很容易被外界理解为不透明。

一家在印尼承接基建工程的中企管理人员曾对《财经》记者建议，他们希望在项目融资过程中引入更多融资主体、降低中资占股比例，这样既可以分担经济风险，也可以分担政治风险。反之，独揽项目则容易使各种矛头都指向中方。

“投资中风险不可避免，不能将鸡蛋放在一个篮子里，不能由中国大包大揽，例如，中缅油气管道是四个国家六方参与，现在运行很好。”许利平说。

中国已经在对引入第三方进行尝试。除了中缅油气管道项目，中日已经同意在第三国开展基础设施建设项目合作，中日首个第三方市场合作项目有望在泰国东部经济走廊所开展的项目上实现，重点项目包括智慧城市建设和连接曼谷素万普那机场、曼谷廊曼机场和芭提雅的乌塔堡国际机场的机场高铁。此外，沙特已同意注资100亿美元参与中巴经济走廊建设，中方对此表示支持，巴基斯坦对中国贷款的需求将随之减少。

今年在符拉迪沃斯托克召开的东方经济论坛期间，博鳌亚洲论坛副理事长周小川还建议，“一带一路”倡议大多数项目具有商业可行性，包括俄罗斯、中亚和东盟在内的相关国家和地区民间资金数量很大，应利用好民间资金。

张建平对此表示认同，他以中国为例解释说，民营企业不仅可以在竞争性领域积极作为，有能力的企业也可以通过PPP（政府和社会资本合作）模式参与基建项目，有利于减少政府承担的债务压力。

引入第三方力量的同时，中企还可以降低占股比例，由当地公司负责项目运作。由于中企在一些重大项目中占股比例过高，导致对方担心国家安全和主权利益受损。鉴于此，中企降低占股比例会减轻沿线国的担忧。例如，在缅甸皎漂港项目中，中资占比从85%下降至70%，一定程度上降低了外界对中国借助皎漂港实现某些重要战略目的的疑虑。

为了更加务实地推进项目，中缅双方还适时将缅甸皎漂港这个大型建设项目调整为分期开发模式，在初期阶段，项目融资规模控制在13亿美元。后续阶段建设将根据前一阶段建设进度以及实际效益来决定是否以及如何推进。这么做不仅帮助中企减少风险、避免损失，也确保项目的可持续性。

“一带一路”作为新生事物，遇到问题的同时也在不断调整适应。在接下来精雕细琢的工笔画阶段中，更要注重项目在债务关系上的可持续发展性。陈懋修认为，欧美曾认为在大型基础设施项目上仅投入资金就足以促進“发展”，这是不可持续的。确保协议可行性并谨慎操作，可避免这种错误，否则将损害中国形象。

唐晓阳表示，在海外投资实践中，我们以前有债务方面的教训，有些项目只是为了跟风而发起，既没考虑市场需要也没做前期可行性研究。这些跟风项目会出问题，会影响“一带一路”这个倡议的整体声誉和成功。为了避免这种情况，要让企业完全按照市场化规则运作，让脱离经济考量以及不通过严谨经济分析的行政干预和政治动议少些，不要有面子工程。即便是基础设施项目因其自身特性要牺牲一些利润做前期投资，也要建立严格把关体系。