房改40年

雷学礼

期盼通过炒房获利的人，可能要再次失望了。

2018年7月31日，中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署卜半年经济工作。会议指出，尽管“当前经济运行稳中有变，面临一些新问题新挑战，外部环境发生明显变化”，但要“下决心解决好房地产市场问题”，“坚决遏制房价上涨”。

之后，各省市均开会研究落实中央政治局会议精神，相继表态“要不折不扣贯彻落实好中央有关房地产市场调控工作的各项部署，坚决遏制房价上涨，促进房地产市场平稳健康发展”。

有业内人士表示，这是迄今为止对房地产市场调控最严厉的表述——之前多表述为“坚决遏制房价过快上涨”，而现在将“过快”二字拿掉后，是否意味着房价一点都不能上涨？

自1978年国家酝酿房改政策以来，房地产市场的每一次政策调整都牵动着亿万人的心。从大的层面上讲，房地产是国民经济支柱产业，能带动钢铁、水泥、建材、有色金属、金融、家具、陶瓷、纺织等数十个产业的发展;从小的层面上看，一套住房往往要耗费一个普通家庭数十年的积蓄，是最大的花销之一。

今年是房改40周年，站在40年的当口回望过去，总结40年来的成绩和不足，对未来中国房地产事业的发展具有重要参考意义。

“筒子楼”时代

中华人民共和国成立后，国家实施计划经济体制。计划经济是相对市场经济而言的，在市场经济时代，包括商品在内的所有资源都是有价值的，人们想要获得某件商品需要用货币去购买。但在计划经济时代，所有资源都由政府指令来分配，不受市场影响。

在这种体制下，中国诞生了特殊的房屋分配形式——福利分房。简单来说，福利分房是由政府支配土地、建房子，并最终将住房分给老百姓。在这个过程中，老百姓除支付很便宜的租金外，几乎不用什么花费就可以获得住房。

“筒子楼”承载了不少人关于福利分房的记忆。

当然，并不是每个人都能分到独立的住房，一般会优先考虑已婚夫妇，然后按照工作时间长短、职位的高低等条件，来安排获得住房的时间、房屋的面积等等;若是单身，一般只能分到一栋房子里的一个单间，多个单间紧挨着连在一起，其状如筒，老百姓形象地称之为“筒子楼”。等到结婚以后，“筒子楼”的住户才有可能搬进独立的住房。然后，新进单位的单身员工又搬进“筒子楼”，开始新一轮的过渡。

客观地讲，在“一穷二白”的建国初期，城镇居民收入普遍不高，这种“统一管理，统一分配，以租养房”的福利分房制度，较好地满足了城镇居民的基本住房需求。但是，随着国民经济的发展和居民收入水平的变化，这一制度的弊端越来越明显。

对老百姓来说，福利分房限制了居民选择房屋的自由，即使有一定经济基础的人群，也不能自由地拥有自己所需要的住房，必须“论资排辈”等候分房，且分到的房有可能并不令人满意，比如房型不好或是房屋太旧等等。

对国家来说，问题则更严重，因为建房、管理、维护的成本约90%来自政府，随着住房规模日益增长，那种几乎可以忽略不计的租金使得福利分房成为压在政府肩上的沉重财务负担，且越来越不堪重负。

1978年召开党的十一届三中全会，作出了改革开放的历史抉择。这其中，就包含了住房制度改革。

住房商品化

住房制度改革几乎与改革开放同步，渐进式地往前推进。

1979年，原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅。同年，南宁、柳州、桂林、梧州和西安5个城市启动了增量住房向职工出售的试点工作，即由政府统一建设，以土建成本价向居民出售公房。1981年，公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。

据曾是国家房改方案起草小组主要执笔人之一、时任建设部政策研究中心副主任的顾云昌回忆，上世纪80年代头几年，关于房改，讨论得最多的问题是，住宅到底是商品还是福利品？直到80年代中期才定下基调，即住宅要走商品化道路。

不过直到1994年，国家才正式确立了住宅商品化的道路。当年7月18日，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号），明确提出房改的目的为“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化;加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。

1994年房改的核心内容是“三改”：改住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制;改各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制;改住房实物福利分配的方式为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。

1994年的43号文，在中国房改史上具有里程碑意义，因为它是第一个体现了社会主义市场经济体制要求的改革方案。但实际上，43号文仍属过渡方案，因为它实施的仍是分配的方式，并非真正意义上的市场化。

直到4年后的1998年，真正市場化的房改方案正式出台。当年7月发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）明确提出，房改的目的为“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场”。同时提出，“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。至此，在我国实施了近40年的福利分房机制正式退出历史舞台，房地产开始进入“商品化”、“社会化”的新时代。

住房要想实现商品化，与之配套的两个机制也必须同步实现商品化，即房产开发的土地和居民购房的资金也要商品化。

住房制度改革几乎与改革开放同步。

建国初期，我国建筑土地供应主要靠行政划拨，呈现出“三无”特征：无偿、无流动，且无限期。这种土地制度所导致的土地资源配置不合理、利用效益低、土地浪费严重、产权关系混乱等问题，严重地阻碍了经济发展。

改革开放后，土地供应制度也随之改革。

1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为土地使用权转让提供了法律依据。随后，《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》进一步确立了土地使用权出让制度。

允许土地使用权出让，这是一项巨大的改革。不过，在上世纪末，土地转让仍以协议出让的方式为主，这种出让方式交易过程不透明，容易出现寻租现象，严重的甚至导致价格扭曲和低价出让，不利于房地产业健康发展。

1999年5月6日，国务院发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》提出，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。

2002年7月1日生效的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，进一步扩大了招拍挂的范同，提出“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

自此，商品房的供应通过招拍挂的形式实现了商品化。土地供应实现了商品化，表明开发商要想获得土地的开发权，必须通过公开、公平、公正的竞争，以合理的出价才能获得。

一套住房往往要耗费一个普通家庭数十年的积蓄。

显然，相比协议转让，通过招拍挂，土地以更公平、合理的价格出让，减少腐败现象的发生。但同时，这种更公平的土地出让方式也必然会推高房价，买房者必须要支付更多的资金。

比如，2000年，北京市朝阳区平均房价约为3800元/平方米，而当年北京市人均可支配收入约为10350元。以一套100平方米的住房计算，总房价约为38万元，一个双职工家庭就算不吃不喝也要积蓄19年才能买下这套房。

为解决老百姓购房的资金问题，1991年银行开始尝试房贷业务，并不断完善，特别是在1999年达到巅峰。当年，人行下发《关于鼓励消费贷款的若干意见》，将住房贷款比例从70%，提高到80%，鼓励商业银行提供全方位优质金融服务。同年9月，人行调整个人住房贷款的期限和利率，将个人住房贷款最长期限从20年延长到30年，将按法定利率减档执行的个人住房贷款利率进一步下调10%。

贷款比例的上升、期限的延长以及利率的下调，表明居民要筹备的自有资金减少了，每期还本付息的压力也减轻了。也正是从那时起，中国房地产市场进入快速增长阶段。

“越调越涨”的怪圈

进入21世纪后，房地产市场持续升温，并逐渐呈现出过热的趋势。

2000年至2003年，房地产开发投资增速分别为21%、27%、22%、30%、30%，增速明显加快。随之而来的是房价的快速上涨。来白国家统计局的数据表明，2000年，全国商品房平均销售价格最低为1984元/平方米，到2005年最高达到3650元/平方米，5年内涨幅高达84%。

2003年，国务院明确表示，房地产业已成为国民经济的支柱产业，“是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施”。但也就是从2003年开始，市场上就开始出现了房地产市场是否过热的争议。

中国社科院金融研究所学者易宪容在《谨防房地产业要挟整个中国经济》一文中提出，如果让国内房地产的泡沫任意吹大，泡沫的破灭不可避免，而最后承担这种泡沫破灭的只能是国内各银行。而原建设部政策研究中心认为，在有真实需求支撑的前提下，即使局部地区可能出现房地产过热或结构性过剩现象，也不能就此判断房地产已经是“泡沫经济”。

但不管怎么说，一个不容置疑的事实是，房价越涨越高。更严重的是，持续上涨的房价在老百姓心中形成了“还能大幅上涨”的预期。慢慢地，房地产由居住属性过渡到“居住+投资”的双重属性，部分人是为了居住刚需买房，还有部分人是为了投资增值而买房。

从2005年开始，国家开始对房地产实行宏观调控。当年，新旧“国八条”相继出台;2006年，上调房贷利率;2007年，又出台《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，加强房贷管珲……所有的政策，都是为了一个目的：抑制住房价格过快上涨。

但在2008年，美国次贷危机引发全球金融风暴，政府开始救市，政策又趋向放宽：对个人购二套普通自住房贷款予以政策放宽，并对住房转让环节营业税进行大幅减免。2008年12月21日国务院办公厅发布了支持房地产开发企业积极应对市场变化的“国13条”。

政策一放开，房价再次大幅上涨。

2010年，国家政策再次收紧，出台“史上最严限购令”，要求二套房贷款首付不得低于50%，且贷款利率不得低于基准利率的1.1倍，并暂停发放购买第三套及以上住房贷款。2011年，甚至将二套房贷款首付提升至60%。

但到2014年，面对下滑的GDP增速，各地悄悄松绑限购政策。2014年9月30日，央行出台房贷新政，包括拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭在贷款购买二套住房时，可按照首套房贷政策执行等。2015年，二套房首付比例降至四成;财政部通知，将个人出售普通住宅营业税免征的购买年限由5年下调至2年。

同以往一样，政策一旦松绑，房价就大幅上涨。2017年，政策又出台新一轮调控政策，再次抑制房价过快上涨。

从2005年至2017年，在调控与松绑之间，房价继续一路上涨。以北京朝阳区为例，2017年底该区商品房价格高达74129元/平方米，相比2000年的3800元/平方米，上涨了17.5倍。

回归“房住不炒”

从调控与房价上涨的关系可以看出，房地产业是把双刃剑。一方面它是国民经济的支柱产業，能促进经济发展;但另一方面，房价过快上涨，诱发房地产的投机属性，又易引发系统风险。

在保增长与预防系统性风险面前，如何让房地产业健康平衡发展，的确是个难题。2016年5月，《人民日报》刊发《开局首季问大势——权威人士谈当前中国经济》，对楼市有了定位：“我们明确了股市、汇市、楼市的政策取向，即回归到各自的功能定位，尊重各自的发展规律，不能简单作为保增长的手段”。其中，对楼市也界定了功能定位：房子是给人住的，这个定位不能偏离。

近一两年来，在“房住不炒”原则下，中国房地产业总体呈现平稳发展的状况。只不过，未来能否走出“越调越涨”的怪圈，仍旧考验着相关部门的智慧。