对武陵山区实施易地扶贫搬迁的思考——以湖北恩施土家族苗族自治州易地搬迁扶贫集中安置为例

文／王廷徽 赖红丹 段迪斯

2018年4月，习近平总书记在湖北考察时强调，全面贯彻党的十九大精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，着力打好“三大攻坚战”，扎实解决发展不平衡不充分问题，奋力谱写新时代湖北发展新篇章。

武陵山区属集中深度贫困地区，扶贫攻坚战时间紧，任务重，易地搬迁作为扶贫攻坚战 “五个一批”之一，占整个扶贫脱贫任务的一半以上，规模大，问题多，情况复杂。如何保质保量完成易地扶贫搬迁任务，确保贫困户“搬得出”“稳得住”“能致富”，是全州面临的一个大课题，难课题。笔者现以恩施土家族苗族自治州易迁集中安置调研情况为例，谈谈武陵山区实施易地扶贫搬迁的想法和思考。

一、基本情况

恩施州八县市目前有建档立卡贫困人口40.9万人，贫困发生率分别高于全国、全省8.5、6.5个百分点，因生存环境恶劣、基本生活条件和发展资源严重匮乏、“一方水土难以养活一方人”而致贫纳入“易地扶贫搬迁”的贫困人口24.29万，占总脱贫人口的59.38%，另因病致贫返贫人口每年在3万左右。

山区易迁基本特点。地理环境特殊。山大人稀，交通不便，信息闭塞，是恩施州贫困因素中最显著的特点。近年来，恩施州在基础设施建设方面取得了巨大成就，但是山区腹地乡镇和村组人畜牧饮水、交通、通讯、就业、就医、就学等困难和问题依然突出，群众生产生活仍受诸多困扰；易迁人口总量大。统计数据显示，恩施州建档立卡贫困人口总量为40.9万人，而纳入“易地扶贫搬迁”的贫困户总量为24.29万人，占总脱贫人口的59.38%，易地扶贫搬迁规模大、任务重，情况复杂；复合致贫人口多。通过对7个村的易地扶贫搬迁户调查结果显示，易迁户单纯因住房条件差的占比很小，多数既有住房问题，又是“三缺人员”，还有伤残大病，属于典型的复合型致贫户。有的村易迁人口组成中，仅因伤残大病致贫的就占整个易迁人口的70%-80%；易迁距离比较远。抽样调查结果显示，易迁户离原居住地1公里以内的占11.11%，1-5公里的占72.22%，16.67%的受访户超过5公里，一半以上的易迁户离基本生产生活资料地较远，易迁“转穷业”面临诸多实际困难。

山区易迁有利条件。贫困群众搬迁意愿高。因为受交通不便、人畜饮水困难、就业就医就学不便等因素的长期困扰，贫困群众希望改善周边生产生活环境的意愿很高，抽样调查结果显示，易迁户对搬迁的意愿高达100%，这对于易迁工作的开展提供了有力的群众基础；靠田吃饭已不是主流。近年来，农村土地抛荒的现象有所减少，但是对于产业经济基础相对薄弱的乡村，“空心村”现象依然严重，靠田吃饭既不划算，也不现实，举家外出务工收入占家庭收入主要来源，换 “穷业”具备一定的思想和现实基础；易地搬迁时机好。绿水青山就是金山银山，山区有优质的动植物资源，有良好的宜居环境，实施易地扶贫搬迁，既是打好扶贫脱贫攻坚战，也是打好环境治理的攻坚战，受政策支持力度巨大，从这个角度看，易迁面临着最好的政策时机。

二、推进成效

按照精准扶贫 “五个一批”脱贫要求，截至2018年6月底，恩施州易地扶贫搬迁累计完成 “交钥匙”5.5万户17.34万人，占总任务的71.40%；累计搬迁4.7万户16.3万人，占总任务的67.10%。

满意程度高。抽样调查结果显示，贫困户对易迁满意度高，认为搬迁后在交通通讯、用水用电、孩子上学、购物就医方面100%得到明显改善。

政策保障实。政策人力保障实。易地扶贫搬迁作为恩施州“一把手工程”，政策保障毋庸置疑，全州组建2438个 “尖刀班”，派出20268名干部进村入户，开展脱贫攻坚工作，力度空前；资金保障实。2015年以来全州统筹用于精准扶贫资金287.73亿元，其中易迁资金89.41亿元，整合力度空前，易迁工程资金充裕；制度机制保障实。出台相关考核办法，强化健全监督机制，对易迁责任落实、政策落地情况精准督办，办、考、审、督一条龙。

路径选择强。为保障贫困户通过易地扶贫搬迁 “脱真贫”“真脱贫”，各县市在探索实践搬迁路径模式上下足了功夫，效果比较明显。如：宣恩珠山镇以“五好”社区标准建设易迁集中安置小区；鹤峰县燕子镇燕子村借助生态农业观光园撑起易迁户“致富伞”；宣恩椒园镇易迁安置小区公共服务建设“三堂三院”；巴东实施“易迁+”模式效果突出。

三、主要问题

“搬得出”进展缓慢。建设进度滞后。截至2018年8月，全州完成当年易迁“交钥匙”任务0.81万户2.71万人，只占年度搬迁任务的30.6%。巴东、建始、咸丰部分集中安置点近期才刚刚开工；部分安置点入住率低。1-8月，全州累计完成“交钥匙”5.5万户17.34万人，平均搬迁入住率67.1%，部分安置点入住率低于20%；实际问题突出。拆旧复垦难。抽样调查结果显示，因涉及易迁户生产生活用具放置，没有菜园、猪圈等，易迁群众意见较大，部分安置点实际拆迁复垦率不足20%；选址不精准。极少数易迁安置点由于选址不够精准，又缺乏产业支撑，出现“前不着村、后不着店”的情况，易迁户有怨言；质量有问题。极少数易迁安置房由于房屋建设质量较差，出现下雨屋顶漏水地面泛潮，边沟排水不畅导致室内地面渗水等情况；识别不精准。少数干部在易迁识别过程中不精准，出现该纳入的没纳入，不该纳入的被纳入；管理不规范。因集中安置点物业管理尚不健全，在已入住的安置小区，时有偷盗情况发生，用水用电日常化管理缺乏保障；“挪窝”有顾虑。部分贫困户长期赤贫麻木，口头搬迁意愿强烈，内心“穷根”思想顽固，不愿改变现状，对搬迁后的生活顾虑重重，缺乏自信。

“稳得住”倍受考验。自身问题叠加。抽样调查结果显示，易迁户自身大多存在问题叠加的情况，如年龄普遍偏大、健康状况堪忧，文化程度偏低、家庭收入结构单一处于贫困边缘。多数贫困家庭以年青人外出务工为主，家里仅剩留守老人和留守儿童，以种植业（种粮）和周边简单务工为辅，家庭年人均收入处于贫困线边缘；生产成本提高。由于易迁户远离生产生活资料，生活生产成本明显上升，这点在没有产业支撑的乡村尤为突出。大多数易迁户远离耕地，辅助生产的工具及农作物种植运输不便，有的要花钱运送。集中安置地没有猪圈、菜园等居家生活辅助资料，要靠现金购买；特殊人群管护无助。部分特殊人群（五保户、低保老人、看孩老人、空巢老人等）年龄偏大，且多属于社会保障兜底脱贫户，有的老人儿女在远方打工，生老病死无人管护，弱势无助；基础配套跟进慢。抽样调查结果显示，目前易迁安置房基本情况良好，但是水电等基本配套设施跟进缓慢，导致有的安置点入住率低。另外，有关文化、体育等方面的配套设施明显短缺。

“能致富”任重道远。脱贫致富思想淡薄。部分易迁户在脱贫愿望上虽然表示有信心，但多停留于口头，发展创业主动性不强，缺乏实际行动；有的易迁户属于鳏孤人群，无儿无女，对生活缺乏信心；有的易迁户等靠要思维作祟，依赖思想严重；还有的易迁户“转穷业”顾虑重重，缺乏自信；产业经济基础薄弱。经济发展是拔掉“穷根”的基础和关键，近年来，恩施州通过大力推动四大产业集群建设，经济发展势头迅猛，但具体到各县市乡镇，产业经济发展不够均衡，有的相对成熟，发展得较好，有的乡村基本没有产业支撑，总体来看，产业经济发展参差不齐，面临成熟产业不多，龙头企业不多，发展根基不牢，带动力量不强的局面，易迁后“能致富”面临巨大挑战；人力资源培养落后。据调查，目前农业和农村产业发展瓶颈中存在“一高一低”现象，即一边是高素质专业人才匮乏，一边是普通农户知识素养普遍偏低，二者鸿沟难接。针对易迁户后期脱贫致富问题，还没有建立起相对成熟的易迁户人力资源培养机制，缺知识、缺技术的现象依然突出；生态环境问题严峻。环境保护和扶贫脱贫一样重要，调查中发现，部分安置区由于对附近的环保问题不够重视，有的安置点垃圾堆放与处理设施配套建设不足，加之易迁户、村民自身不注重卫生和环保，随手乱扔垃圾时有发生，对外部环境造成严重污染。如：来凤旧司乡某村老峡河两岸涨水泛生若干白色垃圾，河道污染较为严重。

四、对策与建议

以产业发展为抓手，着力拔“穷根”。坚持把发展产业作为经济发展和脱贫致富的主抓手，立足本地优势资源状况和条件，因地制宜地选择效益好、见效快、覆盖面广能带动易迁贫困农户致富的优势产业；充分利用和推行“企业公司+合作社+易迁贫困户”等模式，引导企业和合作社发挥传代帮扶作用，一方面吸纳易迁户就业务工，增加他们的收入，另一方面提升易迁户自身价值，逐渐去除“穷根”思想；有条件的地方要积极推进“资源变资产，资金变股金，农民变股东”的改革，引导易迁户以要素入股等方式获取分红，增加要素投入收益，如充分利用土地资源，通过土地入股等方式参与农业企业、合作社等经营，获取分红收入；加强易迁安置区环境保护建设。易迁区多是天然环境较好的绿色植被区，空气好，森林覆盖率高，在易迁的同时，结合恩施州全域旅游建设，强化易迁区环境保护措施，不断改善易迁区自然生态环境。

以社会保障为抓手，着力兜“穷底”。进一步加大易迁户病残医疗保障等优惠措施，提高易迁五保户、低保户生活保障水平，完善恩施州社会救助与物价上涨联动机制，切实解决易迁户老弱病残等生活保障问题；建立特殊人群管护机制。对于特殊人群（五保户、低保老人、看孩老人、空巢老人等），考虑建立集中安置区中心户长或村组长管护机制，定期（每天或几天一次）跟踪报告特殊人群情况，避免出现安全事故、病亡等无人知晓的紧急情况；建立健全社会救助制度，综合利用政府和社会各种渠道和平台，在义务教育、临时救助、特别救助等方面为易迁群众提供综合保障服务。

以问题治理为抓手，着力变“穷貌”。加快推进易迁安置点水电和文化活动基础配套建设，建立健全安置小区管理制度，强化安置小区安全、卫生等管理，确保易迁户尽快入住；检查和梳理易迁安置房质量，对于出现安置房质量问题，如泛潮漏雨渗水等情况，要进行迅速整改，确保易迁安置户安居；研究解决拆迁复垦问题。鉴于山区复垦效用不大的事实，建议延长一年的过渡期，并对易迁户旧房进行安全风险评估，对确实存在安全隐患的易迁户旧房进行拆除，对不存在安全隐患的易迁户旧房可以暂时不予拆除。对于有条件的易迁区，可以探索研究进行保护保存，作为扶贫博物馆建设基地，忆苦思甜；因地制宜解决生产生活资料问题。对于有条件的易迁安置点，可以合理规划一定区域，作为易迁安置户猪圈、菜园等，以降低生活成本；探索完善易迁安置进出机制。目前对易迁安置房所有权实行的是登记制管理，并没有对所有权进行明确，长此以往，脱贫返贫缺乏进出机制，容易引起新的社会矛盾，故要加紧探索完善易迁安置进出管理机制。

以教育培训为抓手，着力摘“穷帽”。强化扶贫脱贫教育宣传，扶贫先扶志，通过发现和树立脱贫典型，现场讲述脱贫经历等，增强易迁户自主脱贫意识；通过深化“三下乡”活动、“雨露计划”、“新型农业职业培训”、科普进户等方式，运用乡村远程教室，手机微信等技术，开展多种形式的培训和教学，加强技术和就业指导，提升易迁户知识技能；拓宽就业渠道。通过鼓励劳务输出中介机构进农村，进易迁户，进行劳务就业指导，帮助有条件的易迁户有组织有计划地外出务工。