中国农业生态转型的制度构建

骆世明

我国目前生态农业建设还存在制度建设落后的局面，既缺乏制约错误行为的可操作措施，也缺乏有效的、普惠的、制度性的激励措施。因此，建立我国农业绿色发展的体制与机制已是当务之急。

上世纪60年代以后，工业化过程野蛮破坏带来的后果逐步显现，人类的环境意识觉醒，以1991年联合国粮农组织在荷兰召开的农业与环境国际会议为标志，农业进入到生态化阶段。农业的目标不仅仅是吃饱穿暖的产品供应和市场盈利的经济效益，还明确了农业要支撑、保护和恢复良好的生态环境，要促进对社会精神文化的正面影响力。

上世纪70年代，我国有识之士就已经独立提出了我国“生态农业”的构想，于80年代开始积极探索和实践。在中国悠久传统农业和丰富民间实践的基础上，经过30多年的探索，已经在生态农业的模式与技术体系方面累积了丰富经验，有关生态农业机理性的高水平研究得到了国际认可。

人们对我国生态农业进行定义时，有关描述尽管有所不同，但是其内涵是清晰的，可以归纳为：生态农业是一种积极采用生态友好方法，全面发挥农业生态系统服务功能，促进农业可持续发展的农业方式。“生态友好方法”是指一系列尊重自然、保护自然、顺应自然、效法自然的农业模式与技术体系。“生态系统服务功能”是指生态系统能够为人类利益提供的各种产品与服务。这些产品与服务包括提供物质产品、调节生态环境、影响精神文化、维护全球环境稳定等。“可持续发展”包括社会经济、生态环境、精神文化的可持续。

一、我国生态农业建设的新阶段

如果说我国从上世纪70年代至今主要集中解决了生态农业建设的方法问题，那么到了今天，农业生态转型就已经到了生态农业制度构建的阶段了。农业生态转型的主要矛盾已经不是不知道生态农业如何做，而是如何让广大农民和农业经营者愿意参与生态农业建设。中共中央和国务院于2017年9月发布了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，明确了创新体制机制是推进农业绿色发展的关键。

应当承认，我国目前生态农业建设还存在制度建设落后的局面。至今我国农业生态转型中，政府实施的短期项目多，普惠的长期政策少；有关文件中原则陈述多，可操作性办法少；定性目标多，定量的行动措施少。目前对于需要约束的行动，例如对于焚烧秸秆、乱排粪污、过量施用化肥、滥用农药兽药、超标用水、农膜污染等涉及农业生态破坏、资源耗竭、环境污染的这些需要扭转的行为，多数地方缺乏明确、具体的限额标准和正确的行动方法，也缺乏制约错误行为的可操作措施。对于需要激励的行动，例如农业生物多样性利用、农业循环体系建设、资源节约型技术使用、污染处理技术等，多地方还没有建立有效的、普惠的、制度性的激励措施，主要还是依赖项目投入和实施示范。因此，建立我国农业绿色发展的体制与机制已是当务之急。

二、建立我国的生态农业认定制度

开展生态农业认定很重要，因为这是政府实施生态补偿的重要依据，是生态农产品市场建立的前提，还是公众信任和支持生态农业的基础。关键问题是生态农业的认定标准如何制定，认定程序如何设计。

（一）生态农业认定标准的制定

这需要回顾生态农业建设的“初心”。由于在农业工业化过程中出现了日益严重的资源耗竭、环境污染、生態破坏和食品安全问题，农业的生态转型，或者说生态农业建设才显得必要。因此生态农业的认定标准也就需要针对上述问题制定。只有达到资源匹配、生态保育、环境友好、食品安全的才可以认定为生态农业。资源匹配指标应当考虑水资源、耕地资源、渔业资源、草地资源、农业生物种质资源的使用速度与更新速度（包括数量与质量更新）的平衡关系。生态保育指标应当考虑水源林、农区自然与半自然植被、湿地滩涂等生态功能区及生物多样性的保护和修复。环境友好指标应当考虑水体污染、气体污染和固体污染的是否得到妥善处理，污染排放量是否低于环境容量和环境自净能力。食品安全指标可以参照国家的食品安全标准，对已经获得绿色食品或者有机食品认证产品可以认定达到生态农业的食品安全指标。

这个生态农业的认定标准有几个值得注意的问题。第一，不把社会经济指标列入，原因是有些生态农业经营者本来就不以盈利为目标，也有不少生态农场由于注重了生态环境效益，产生了正的外部性，而在产量和市场盈利方面就不一定能够体现出优势，需要在获得生态农业认定之后或者获得政府生态补偿之后才能显现经济上的优势。对于充分就业、青年成长、性别平等、种族平等、社会稳定、民俗传承、文化繁荣等社会效益方面，由于既不是生态农业要面对的特殊问题，也不是个别经营者能够完全解决的问题，因此不宜列入认定指标体系。这些社会问题更需要地方政府挑起责任和制定规范。第二，不同的区域和不同的产业结构有不同的主要矛盾，因此认定标准应当各有不同。例如南方降雨充沛的区域就不一定考核水资源节约的问题，反而要重视排水的污染问题。第三，对于生态农业来说，资源匹配、生态保育、环境友好、食品安全缺一不可，因此认定过程中任何一个指标达不到，都要实施“一票否决”。

（二）生态农业的认定程序

根据过去有关认定和认证工作的经验教训，有必要建立一个低成本、尽量简化的认定程序。可以考虑建立如下的认定程序：第一，农业经营主体申报：农业经营主体按照认定指标逐一进行自查，如果指标不能够自查的可以邀请第三方进行检测。所有指标达标的可以获得申报资格。第二，信息公开：有关申报信息网上公示，农场也要树立公告牌公示，接纳邻近居民、附近农场、消费者和其他管理部门如环保、国土、卫生、食品部门的监督和投诉。第三，现场抽查：如果没有接到任何投诉的，可以邀请第三方随机抽查20%左右的申报农场，而且仅仅就一些30～50%的关键指标进行抽查，以便降低抽查成本。如果有投诉的，必定进行检查。第四，发证和实施奖励：对于合格的经营单位，政府授予“生态农业”标志并给予生态补偿。经营者在申报过程中发生的检查费用可以采用后补助方式补贴。经营者的产品可以用“生态农产品”上市。认定的有效期在第一次可以三年，第二次可以考虑五年，第三次之后可以考虑没有投诉就免检。第五，诚信记录：通过信息网络随时接纳对生态农场和生态产品的投诉，并根据投诉进行必要的核实。被证实违反了生态农业认定标准的，根据违反的严重程度和是否主观有意等，实施不同的惩罚措施，从警告、罚款、取消生态农业认定，到移交司法部门处理等。

三、建立我国生态农业建设的绿色行动清单

假如说生态农业认定标准主要是根据农业经营单位的外部表现，那么生态农业建设的绿色行动清单就是主要针对农业经营单位内部结构与功能的调节。良好的外部表现是农业内部结构功能合理调整的结果。国家需要通过建立农业绿色行动的激励政策，引导广大农业经营者逐步走上农业生态转型的轨道，积极投身生态农业建设。

（一）农业绿色行动清单的制定

根据我国生态农业建设的经验，与农业系统结构调整有关的生态农业模式可以归纳为：农业生物多样性利用模式、农业循环体系构建模式、区域景观布局优化。与输入输出有关的主要生态农业技术可以归纳为：资源节约、资源替代与资源增殖技术，污染防治与环境保护技术，农产品加工、运输与存储技术等。在国家这一级，需要构建绿色行动清单的框架和指导意见。在省市一级要根据各地的区域和行业特点，具体制定操作性强的绿色行动清单。根据清单，编制出图文并茂，农业经营者容易看得懂、容易操作的行动手册。在行动手册中，每一个绿色行动的描述都应当包括：行动的名称、行动的方法、需要的投入和产生的效益。如果政府已经制定了有关绿色行动的激励措施，手册中应当包括该行动的激励措施和补贴水平等信息。

（二）农业绿色行动清单的实施

农业绿色行动清单的实施可以分为以下几个步骤。第一，政府制定了绿色行动清单之后，要做广泛宣传解释和发动，尽量让所有的农业经营者了解，做到人手一本“农业绿色行动手册”。第二，要尊重农业经营者的决策权，让经营者根据自身的生产结构、环境特点和政府的激励水平来选择具体的行动措施。需要政府补贴的绿色行动由经营者提出申请，具体列出实施的时间、地点、规模和成本，并根据政策提出申请的补贴量。第三，地方政府根据当地实际情况选择优先产业类型和优先实施区域，根据政府总预算经费，选择最能够解决区域农业生态问题和形成农业产业优势的行动给予支持。所有补贴信息公开，以获得公众的监督。第四，采用事先投入、事后补贴、分期补贴等不同方式发放补贴，并对行动的质量和效益邀请第三方进行抽查。抽查结果与生态农业认定一样，列入诚信记录，并给予相应的奖励或者惩罚。

（三）农业绿色行动清单的补贴体系

目前我国支持农业的政策补贴类型多，资金量也大。只要改变一下补贴的标准与补贴的程序，有关农业补贴就可以纳入到农业绿色行动清单中来。例如：（1）有关粮食、农资、农机和良种的直接补贴，可以向欧盟学习，适当增加对农业生态环境的要求。（2）参照实施多年的退耕还林补贴和草畜平衡奖励，可以进一步建立针对不同区域主要生态环境和资源耗竭问题的关键绿色行动补贴办法。（3）国家现行的农业技术服务补贴应当重视对生态农业认定和对农业绿色行动的宣传、培训、咨詢与服务的补贴。（4）国家现有的农业灾害损失补贴需要研究由于投入化肥、农药、兽药和激素的减少可能带来的生态农业风险补贴。

随着我国社会经济的发展，相信国家也能够新增绿色行动专项经费和生态农业认定补贴的投入，加上原有补贴机制的完善，就能够逐步建立起一个完整的农业绿色发展机制体制。

责任编辑：马莉莎