贵州塘山村旅游扶贫项目探析

谢永红

摘要：随着国家扶贫战略的纵深推进，全面建成小康社会已经进入攻关期，农村的面貌已经发生翻天覆地的变化，但是其中也不乏一些失败的例子。贵州省黔西南州回龙镇塘山村在国家有利的扶贫政策条件下迎来了发展契机，本来是两全其美的好事，最终却弄得两败俱伤，两败俱伤的背后存在着当地政府、开发商、农民之间的利益博弈。文章通过对塘山村旅游扶贫的案例分析，以期理清在此旅游扶贫的过程中，塘山村旅游扶贫失败的原因、政府在此旅游扶贫中扮演怎样的角色以及今后要如何制定措施才能避免此类案件的再发生。

关键词：旅游扶贫；利益博弈；土地流转

在我国，学术界对旅游扶贫有个明确的定义，即“通过开发贫困地区丰富的旅游资源，兴办旅游经济实体，使旅游业形成区域支柱产业，实现贫困地区居民和地方财政双脱贫致富。”旅游扶贫是通过对贫困地区优势旅游资源进行开发推动地区群众脱贫的一种有效手段。塘山村走的是旅游扶贫发展道路，借助旅游扶贫可以摆脱塘山村长期贫困的状态，是对各方都有利的一件好事。

一、旅游扶贫：贵州贫困乡村脱贫的有力措施

党的十八大以来，贫困人口脱贫问题一直是党和国家最关注的工作之一，为确保贫困人口脱贫奔小康，党中央和国务院作出了一系列决策部署，在党和国家有利政策条件下，贵州省黔西南布依族苗族自治州兴仁县的塘山村迎来了借助旅游扶贫实现脱贫的良好契机。

（一）贵州贫困乡村脱贫的有利环境

为落实这一扶贫攻坚任务，中央提出了五个一批，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。中央提出的“五个一批”明确了全国各地区可以根据其自身条件，选择有利于其发展的扶贫方式。“由于旅游业具有较高产业关联度，在促进地区经济增长、增加就业、消除贫困方面具有较大的潜力，我国将旅游开发作为实现脱贫的重要方式和手段之一。”对于贵州而言，由于其得天独厚的自然、地理、气候、特有的少数民族特色等有利条件，再加上其交通骨架的规划、贵广高速铁路和公路建设等有利的区位因素，发展乡村旅游成为贵州造血式扶贫开发的重要选择产业。党和国家都很注重贵州省的旅游扶贫开发。

（二）塘山村旅游扶贫的机会

塘山村全村642户，3165人，其中农业人口2479人；非农业人口218人，这个村子里90%以上以农业为主。这里土质不太好，土壤都长在石缝里。这样的条件下别说发展大规模的种植业，就连一般的农作物生产都很难。长期以来，塘山村村民的经济来源主要是靠年轻人外出务工，然后由这些外出务工的年轻人每几个月向家里打一些生活补贴。塘山村的土质不太好旅游资源却很丰富，这里有众多的溶洞、天坑、温泉和喀斯特山群，并且充满很多神话故事，非常适合旅游开发。2013年已有开发商相中这里，并做出了旅游开发规划，准备将塘山村打造成为新的旅游景区。开发商决定投资2.2亿元，按照开发商规划，旅游开发涉及征用的土地300余亩，涉及90余户人家。开发商在村里已经租了房，公司也已成立挂了牌，前期规划已经开始推进，村委会也和开发商谈妥，旅游景区建立以后后勤保障和保安维稳等相关部门优先聘用当地村民，村民可以根据自己的优势开农家乐、旅馆、餐馆，甚至妇女也可以去学习刺绣，未来可以在景区内售卖手工艺品，开发商为村民在旅游景区从事住宿、餐饮、商铺租赁等提供相关优惠。

开发旅游景区的消息迅速唤回了在外务工的年轻人。4年过去，旅游景区的种种设想从规划图纸上彻底消失。开发商撤资，前期规划和投资打了水漂；村民的愿望落空，不少返乡者守着老屋黯然神伤，曾经幻想的蓝图变成了海市蜃楼。

二、两败俱伤背后的原因

塘山村的旅游扶贫发展道路涉及到政府、开发商、农户三者之间的利益关系，开发商与农户谈不拢的土地流转价格以及政府在旅游扶贫的缺位等原因共同促成了这次旅游扶贫的失败。

（一）谈不拢的土地流转价格

开发商确定的土地流转价格为每亩补偿2.8万元，这个价格并没有得到村民的同意。有些村民认为失去了土地以后就失去了生存的门路，就算景区开发成功，以后景区所带来的经济效益也大多被开发商所占有，农民自身所得的好处还是很少，当然了，村民们几十万一亩地的要价似乎过于夸张，但是开发商给的土地流转价格是2.8万一亩，没有一点商量的余地。所以有些村民认为主要是开发商把土地流转价格定得太死，根本没有一点商量的余地，从而致使这次谈判失败。而开发商认为旅游开发项目一般回收期比较长，无法承受巨大的开发成本，不可能前期拿出过多的钱出来，需要考虑长期投入。

（二）政府在旅游扶贫中的缺位

从实地考察和访谈中得知，当地县级政府和乡政府对塘山村的旅游扶贫并不太重视，或者说是不太知情。

从整个事件来看，塘山村的旅游开发一开始就宣传不到位，就连回龙镇当地的住户对塘山村的旅游扶贫都不太清楚，更何况其他地方。在开发商与塘山村在土地流转价格上陷入僵局的时候，当地政府又没有及时出面调停，促使开发商和村民的不欢而散。

三、完善旅游扶贫的措施

贵州塘山村旅游扶贫项目从最初的萌芽到中期规划再到最后的失败，折射出我国基层治理中的某些问题，在今后的乡村旅游扶贫中如何减少此类案件发生的几率，成为贵州乡村脱贫的关键。

（一）旅游扶贫的基础：完善土地流转制度

旅游开发项目，土地流转是基础，而在贫困农村，土地被认为是农民的命根子，如何处理塘山村的土地流转问题是旅游扶贫开发的关键所在。塘山村遇到的问题是一个普遍的问题，承包方需面对少则数十户、多则上百户的农户。项目的实施需要农户中单个承包农户分别单独转让土地经营权，“由于愿意转让的地块和不愿意转让的地块在空间上交织在一起，形成愿意转让的地块过于零星、分散，不但不便于像这种需整体布局的产业开發，而且承包农户的转让利益得不到应有保证；往往经营者也由于找不到合适的地块进行规模经营，或难以进行有效的基础设施投资，而不得不放弃承接土地经营权。”这就在很大程度上制约了土地流转，土地流转的潜力远远没有发挥出来。

“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。”这是党在十九大报告中明确提出，这一论述为深化农村土地制度改革指明了方向，也为推进农村土地流转，实现规模经营、加快农业现代化，指出了现实路径。

面对土地流转，河南省邓州市的摸索为解决这一问题提供了一个可供借鉴的蓝本。邓州市在土地确权登记基础上，大力推进土地经营权流转。这一做法可以概括为“政府集中流转、土地综合整理后再推向市场”。“这一路径的成功之处在于，解决了农户分散流转造成的流转难、纠纷多、效益不高、承包户和经营者利益得不到保证等问题。”其中最关键的地方在于政府搭建了一个“土地流转平台”，这不仅有效避免了土地流转中出现的诸多问题，保证了所有者、承包者、经营者、农开公司的利益，更有力促进了土地流转，促进了适度规模经营，促进了农业现代化的实现。

（二）旅游扶贫的保障：政府在旅游扶贫中的积极主导作用

习总书记指出，扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，全过程都要精准，有的需要下一番“绣花”功夫。这是总书记对政府在扶贫工作的要求。扶持谁：靠山、靠地为生的村民。谁来扶：政府主导。怎么扶：走可持续发展战略的双赢局面，要通过吸收贫困户群众入股、指导贫困户群众开办农家乐、接纳贫困户群众到景区摆摊设点，或者到景区打工等方式，让贫困户实实在在通过乡村旅游的发展，增加收入。如何退：旅游扶贫是“造血”式扶贫，要遵循市场规律，从“输血”到“造血”嬗变方可退。

旅游产业是一项综合性产业，政府在其中起着个人或企业无法替代的作用。从对塘山村的实地考察了解到，塘山村的旅游扶贫一开始就宣传不到位，当开发商与农民陷入僵局时政府也没有出面调解，而且塘山村的基础设施还没有跟上，特别是当地公路，使得很多开发商和游客望而却步。政府在旅游扶贫中的积极主导作用是旅游扶贫开发成败的根本保障，政府对旅游扶贫负有不可推卸的责任。当地政府要在旅游规划、融资渠道、公共服务和基础设施建设和旅游扶贫中的多主体参与等方面有效发挥作用，从而进一步优化政府角色。

（三）旅游扶贫的关键：多主体共同参与

政府的积极作用是旅游扶贫开发的根本保障，政府对乡村旅游扶贫负有不可推卸的责任。但是旅游产业是一项综合性工程，光靠政府发展不起来，只靠企业和个人也不行，而是需要政府、企业和村民的共同参与治理。在此次事件中，当地政府对塘山村的旅游扶贫存在缺位现象，只剩下开发商和村民之间的谈判，而开发商和村民之间的缺乏沟通又致使这次谈判的失败，同时，外界对塘山村的旅游扶贫基本上是不太知情，多方面因素最终使得这次旅游扶贫开发的失败。所以构建一个政府、市场、公民多主体的共同治理体系成为乡村旅游扶贫成败的关键。

当前贵州正处于脱贫攻坚的关键时期，塘山村的旅游扶贫项目之殇给政府部门留下了深刻的启示。告诉人们，在贫困治理中需要政府、企业和村民的共同治理，更需要具有公信力的政府部门主动协调沟通。塘山村旅游扶贫项目开发商与村民之间两败俱伤的结果固然有政府缺位的因素，同时也折射出农村基层治理层面上的问题。塘山村旅游扶贫项目所折射出的基层治理问题也是当前我国贫困地区面临的普遍问题，最终还是需要到党的十九大提出的乡村振兴战略的高度出发，完善德治、法治以及自治的综合治理体系。精准扶贫战略才能真正落到实处，才可以真正避免塘山村的旅游扶贫项目之殇。

参考文献：

[1]李莉.基于贫困人口受益的旅游开发与旅游扶贫机制建构[J].现代商贸工业，2013（09）.

[2]黄国庆.国内旅游扶贫研究综述[J].安徽农业科学，2013（05）.

[3]彭瑞林.有序推進农村土地流转[J]. 新湘评论，2013（24）.

（作者单位：贵州大学）