基于土地利用的安徽新农村建设探讨

张平平　鲁成树

摘要：以安徽省新农村建设土地利用为例，基于全省区域经济发展不平衡的特点，针对土地资源紧缺、供需矛盾突出的土地利用形势，分析农村不同的土地利用方式，研究总结安徽省不同区域土地利用规划、土地整治、土地节约集约利用与新农村建设之间的关系，通过对新农村建设中土地利用区域差异性分析及模式进行探讨，提出区域土地利用对策与策略，为安徽省新农村建设合理利用土地提供理论支撑。

关键词：安徽省；新农村；土地利用

随着工业化、城镇化发展速度的加快，全国已逐渐具备了“以工促农，以城带乡”的条件，与此同时，农村还存在着经济基础不稳、基础设施落后、农民收入增长缓慢和城乡差距扩大等问题。农村人口多、各地土地利用情况各异，农村土地利用问题的复杂性决定了新农村建设任务的艰巨性和长期性，为了顺利推进新农村建设，需加强基于土地利用的新农村建设研究。同时，根据国家扶贫政策的相关要求，新农村建设中土地如何有效利用更是一项亟需研究的课题。

一、安徽省新农村建设土地利用现状及问题分析

（一）安徽省新农村建设土地利用现状

随着城市化和现代化进程的加快，安徽省社会主义新农村建设要对农村土地进行合理规划与布局，以实现农村土地的可持续利用，从而完成真正意义上社会主义新农村的蜕变，打破城乡二元结构的矛盾，加快农村剩余劳动力转移，促进城乡区域协调发展。虽然安徽省新农村建设土地利用取得一定的成效，但是目前土地利用仍存在一些问题，如耕地面积逐渐减少，农村土地利用效率较低；乡镇企业布局分散，建设用地增速加快；新农村新建将继续占地，邻近良田遭殃；居民点用地结构不尽合理，缩减迁并困难；农村居民点用地规划不健全，缺乏统筹；农村土地市场不健全，违法占地现象严重等问题。

（二）安徽省新农村建设土地利用存在的主要问题

1. 土地利用规划对新农村建设的规范与控制作用弱

为了深入了解新农村建设土地利用问题产生的原因，通过实地调研了解安徽省新农村建设的土地利用现状，分析总结出安徽省新农村建设中土地利用总体规划对新农村建设引导不强，其中村镇规划对农村用地结构与布局控制较弱较，此外新农村建设规划对用地规模和空间布局规范程度也不够。因此，安徽省新农村建设中应加强建立规划引导与控制新机制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，完善规划体系，细化各类土地利用专项规划，如土地开发整理专项规划、城乡建设用地增减挂钩专项规划、村庄布点规划等，深入实际、分析研究，因地制宜的编制相关规划，加强部门联动、合力推进新农村建设，确保规划规范与控制作用得以实现。

2. 土地整理与新农村建设的引导与保障机制不强

安徽省根据我国国情和本省省情，积极开展土地综合整治，其中农田整理以地势平坦、集中连片、经济较为发达的地区为重点，以提高耕地质量增加有效耕地面积为目的；农村居民点整理以经济较为发达、潜力较大、工程量较小的地区为重点，以空心村整治为主要方式，以建设社会主义新农村为主要标准；土地复垦以规模较大、难度较小、回报期较短以及对当地生态环境影响较大的废弃地为重点，以改善区域生态环境、增加耕地面积为目的；土地开发以投资小、见效快的未利用土地为重点，以不破坏土地生态环境为前提。

但是安徽省新农村建设土地整治仍存在很多问题，如土地整理缺乏综合性，土地整理项目投资新方向不明晰，部分土地整理项目前期研究不够深入，资金投入单一化、周转慢，农民权益得不到相应的保障，整理中对生态景观环境的重视不够等。因此，全省应健全土地整理相关法律法规体系，健全农村土地整理机构，加大土地整理实施管理力度。通过科学规划，严格编制和审批项目，建立土地整理产业化运作模式，促使项目投资方向与新农村建设目标相结合，明晰产权、保护农民的合法权益。注重生态环境的保护，丰富农村土地整理内涵，建立土地整理与新农村建设的引导与保障新机制。

3. 土地节约集约利用与新农村建设转变与优化体系未形成

以全省各城市新农村为评价单元，通过建立农村土地节约集约利用评价指标体系，对农村土地的利用情况进行评价和考核，以客观反映和评价农村土地节约集约利用的现状水平；同时，通过对安徽省各地市之间的土地节约集约利用程度的比较分析，揭示全省农村土地节约集约利用中存在的问题与不足，为新农村建设中合理利用土地提供参考依据。

（1）农村土地节约集约利用评价

通过对新农村建设背景下的安徽省农村土地节约集约利用水平的现状评价及与安徽省各地市的比较分析可知，安徽省农村居民点用地的节约集约利用处于一个较低的水平，与全省农村居民点现状相符合，但根据其自然社会地理环境和土地利用结构特点，结合安徽省经济社会发展的政策与近期区域发展战略，其集约利用水平仍有进一步提高的空间。针对农用地节约集约利用水平，从单项分值来看，每個指标的现状值和标准值之间的差距不一，这表明全省农用地利用中，要认识影响区域农用地节约集约利用水平的关键因素，有差异化、有重点和有突出的制定政策措施，逐步提高农用地节约集约利用水平。从全省农村土地利用现状来看，经济社会较发达的地区，其农村居民点用地和农用地利用水平偏高，相反偏低。区域之间节约集约利用水平差距较大，区域发展较不平衡，全省需加强农村土地的合理利用，实现城镇建设用地增加与农村建设减少相挂钩，为新农村建设提供合理的用地需求。

（2）新农村建设土地利用的要求与方式转变

目前，全省耕地、园地等农用地利用效率偏低，单位土地的产出效益远远低于土地的潜在效益，粗放的耕作模式对生态环境也造成了一定程度的破坏，农村居民点的分散布局占用了大量的农村土地，土地资源浪费现象较严重。针对这些情况，土地利用方式的转变迫在眉睫，应由乱占滥用和粗放利用土地向节约集约利用的方式转变，由忽视生态保护向土地利用与生态建设相协调的方式转变，由建设项目决定土地位置向规划引导项目落地的方式转变，由项目用地跟踪服务向超前服务的方式转变，由农村土地市场单一化向土地流转主体多元化的方式转变，最终实现土地利用向统筹区域城乡发展的方式转变，树立节约集约利用理念；完善土地利用规划体系，严格规划管理；加快农村建设用地整理，建立城镇建设用地供应与保障新机制；落实城乡建设用地增减挂钩政策，积极挖潜农村居民点用地潜力；规范农村集体建设用地的流转，促进集体建设用地节约集约利用。

二、新农村建设中土地利用区域差异性分析及模式探讨

通过对比、聚类分析安徽省新农村建设中土地利用的区域性差异，在遵循分区原则的基础上，结合安徽省新农村建设的实际，最终将其划为皖南区、皖中区、皖北区。通过实地调研和查阅大量文献，选取山岔村、横岗村、赵庄村和肥西縣为例，总结出山岔村以旅游资源为优势，延伸产业链，吸引投资，以村镇建设规划为主导全面建设；横岗村以特色农业为优势，调整产业结构，发展循环经济，建设生态工业；肥西县依托土地综合整治全面规划，整合支农资金，做强特色产业；赵庄村依靠民营资本，流转农地规模经营，公司化管理经营，整体统一规划。山岔村、横岗村、肥西县、赵庄村具有各自的特点，它们客观的代表着安徽省新农村建设的区域差异。通过分析相关影响因素，概括安徽省新农村建设的模式，包括皖南区—生态家园+特色农业模式、皖中区—统筹城乡+综合整治模式、皖北区—社会资本+规模经营模式。并总结出土地利用规划、土地经营方式、土地利用方式、土地综合整治等为影响新农村建设的土地利用因素。

三、促进新农村建设的区域土地利用对策与策略

针对安徽省土地利用问题及区域土地利用模式差异，以不断完善土地利用制度和土地利用规划为支撑，以改革土地经营方式为目的，以转变土地利用方式为手段，以推进土地综合整治为抓手，以增强土地执法力度为保障，不断加强中心村镇建设，提高土地利用执法力度，为新农村建设的顺利开展搭建良好的发展平台。

参考文献：

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[5]田莉.城乡统筹规划实施的二元土地困境：基于产权创新的破解之道[J].城市规划学刊，2013（01）.

[6]卢新海，龚茂盛.农村土地整理在新农村建设中的资源优化整合研究[J].青海社会科学，2014（01）.

*基金项目：2016年度安徽省质量工程项目“房地产经营与管理教学团队” （2016jxtd046）。2017年安徽商贸职业技术学院人文社会科学院研究项目“芜湖市商品住宅价格时空分布及驱动机制探究”（2017KYR10）。

（作者单位：张平平，安徽商贸职业技术学院；鲁成树，安徽师范大学）