宁夏村庄撤并势在必行

■ 臧卫强

宁夏美丽乡村建设进入提质增效阶段。顺应新型城镇化发展趋势。必须通过加强规划引导，适度减少自然村；优化空间布局，重点建设中心村；注重文化传承，保护好传统村落，对乡村空间优化重组，引导村庄集聚发展，促进村庄结构转型。

一、宁夏乡村空间优化重组的实践基础

国家“十五”计划实施以来，宁夏先后开展了千户农宅建设示范、塞上农民新居建设、幸福村庄建设、美丽乡村建设等工程，进行新农村建设探索实践。虽然各阶段重点不同，但规划引领、农房建设、设施配套、环境整治、生态建设贯穿始终，生态移民是显著特征，建设了一批新农村，解决了一批深度贫困地区农民的生产生活问题，成效显著，为乡村空间优化重组奠定了实践基础。宁夏美丽乡村建设进入提质增效阶段。

（一）千户农宅建设示范工程（1999年-2005年）

1999年宁夏开始实施“千户农宅建设示范工程”，主要任务是利用3到5年时间，建设1000多户新型示范住宅，展示塞上江南新农村风貌，带动全区村庄规划建设水平进一步提高。在建设中，遵循科学规划、设施配套、布局合理、适用美观的原则，因地制宜，分类指导，解决农村住宅建筑单调、布局不合理、设施不配套等问题。2004年宁夏政府出台《关于加快推进农村住房建设的意见》，进一步指导新农村建设，重点是引导农村人口向镇（乡）和中心村聚集，规模化建设农民居住区，实施旧村整治、迁村并点，治理环境卫生和村容村貌，绿化美化居住环境，提升农村住房规划建设水平。通过实施“千户农宅建设示范工程”，建设了一批新型农村，更重要的意义在于带动了一批体现地方特色和现代文明气息的村庄发展，发挥了示范引领作用。

（二）塞上农民新居建设工程（2005年-2012年）

“塞上农民新居”是为改善农村人居环境、完善村庄基础设施、改变乡村面貌而实施的一项重大民生工程。第一阶段是2005年至2009年，实施《宁夏塞上农民新居五年建设计划》，对全区村庄重点是引黄灌区村庄进行整治，以村庄规划为龙头，从治理“脏、乱、差、散”入手，加大村庄环境整治力度，完善农村基础设施，加快农村社会事业发展，并从组织领导、规划编制、土地使用、住宅标准、建设管理、环境整治、资金扶持等方面提出了具体要求。2006年宁夏政府出台《关于加强村庄规划建设整治和管理促进社会主义新农村建设的意见》，启动实施以治理农村环境、改善村容村貌、树立文明乡风为主要内容的“千村整治工程”，强调加快实施“塞上农民新居”建设计划并作为“千村整治工程”的重要内容。第二阶段是2008年至2012年，根据城乡统筹发展要求，实施《宁夏回族自治区“塞上农民新居”建设五年规划（2008—2012）》，主要目标是完成1565个村庄整治和新村建设任务,使川区的村庄建设整治率达到75%以上,全部淘汰土坯房。主要任务是新村建设和旧村整治，配套基础设施和公共服务设施，改房、改路、改水、改圈、改厕、改变村容村貌。同期，还配套出台了《宁夏农村危房改造三年规划和实施方案》，编制了《新农村住宅设计图集》和《抗震示范农居设计图集》，全力推进社会主义新农村建设。

（三）幸福村庄建设（2013年）

2013年宁夏政府工作报告提出实施幸福村庄计划，推动自然村向大村庄、小城镇集中，实施上下水配套、道路硬化、垃圾处理、危房改造、绿化美化等工程，实现“五到农家”即道路、供排水、清洁能源、垃圾处理和优美环境到农家。确定了当年改造建设1000个特色新村的建设目标，建成设施配套、产业支撑、规模适度、生态优美的社会主义新农村。

（四）美丽乡村建设（2014年-2017年）

2014年宁夏出台《宁夏美丽乡村实施方案》，提出把新型城镇化作为解决“三农问题”的重要途径，实施以“规划引领、农房改造、收入倍增、基础配套、环境整治、生态建设、服务提升、文明创建”八大工程，加快推进美丽乡村建设，明确了到2020年建成田园美、村庄美、生活美、风尚美的美丽乡村具体目标。随后出台了《宁夏农村危窑危房改造实施方案（2014-2017）》、《宁夏回族自治区农村垃圾治理实施方案》等政策，编制了《宁夏村庄布局规划（2015-2030）》、《宁夏村庄规划编制导则（试行）》等规划导则，指导美丽乡村建设。

三、宁夏乡村空间优化重组的客观必然

（一）人口总量不大且呈低速增长趋势

宁夏辖5个地级市、9个市辖区、2个县级市、11个县、193个乡镇，2271个行政村，14400多个自然村（组、队）。2015年总人口667.88万，城镇常住人口368.93万，乡村常住人口298.98万，城镇化率55.23%。从2000年到2015年，宁夏人口增长率由16.4‰下降至9.58‰，总人口增长113.56万，年均增长7.09万,呈现出稳定低速增长特征。人口增长以自然增长为主，年均增长率为11.8‰，其中自然增长率维持在9‰左右，机械增长率维持在2%左右。以2014年为例，总人口较2013年增长了7.34万，增长率为11.23‰，其中自然人口增长5.6万，增长率为8.57‰，机械人口增长1.74万，增长率为2.66‰。

（二）乡村常住人口减少而户籍人口增加

2012年宁夏城镇化率达到50.67%,这表明尽管受制于户籍制度壁垒，但城镇依然为新增人口的主要聚集地，乡村成为人口的净流出地。根据统计数据分析，宁夏乡村常住人口稳定低速递减而乡村户籍人口有所增加。2000年至2015年，乡村常住人口由373.94万减至298.98万，以年均1.41%的速度每年减少约4.68万，共减少74.96万；而实际乡村户籍人口由395.09万增至396.72万。从客观因素分析，相对稳定的乡村户籍人口分四类，一是亦工亦农群体。二是以老人和小孩为主的农村留守群体。三是生活在城镇但无法落户或者是不愿意放弃农村土地以期带来资产收益的群体。四是返乡创业人员。另外，国家强农惠农富农政策补齐乡村发展短板，农民进城主观观念发生转变，部分农民更愿意留在农村。

2000年至2015年宁夏人口及城镇化率统计表 单位：万人%

（三）农业转移人口规模、速度双增长

农业转移人口市民化的衡量指标之一是户籍，体现在数量上是乡村户籍人口和乡村常住人口差值。2015年宁夏户籍人口城镇化率滞后常住人口城镇化率14.63%，人口约97.74万，实际反映的是乡村户籍人口与常住人口差值。从变化趋势分析，从2000年滞后21.16万增至2015年97.74万，呈现逐年扩大趋势。当然农业转移人口的规模还应包括外省（市、区）流入的人口，这个数字还要大一点。通过统计分析，宁夏至少近97.74万人户籍在农村而生产生活在城镇。农业转移人口呈现总量、速度双增长趋势，以年均10.7%增长率每年增加约6.1万。

（四）村庄数量、人口规模缩小

2000年—2015年，宁夏村庄数量由2603个减到2271个，减少332个；行政村平均常住人口由1438人降至1385人。自然村规模更小，2015年平均人口约为216。村庄人口缩减的现实问题倒逼村庄空间优化重组。随着村庄数量、人口缩减，农房废弃、宅基地闲置、“空心村”等问题越来越多，村庄空间优化重组更为迫切。

四、宁夏乡村空间优化重组的对策

（一）加强规划引导，适度减少自然村

通过城乡总体规划编制或修编，将城镇规划建设区范围或近郊区的村庄进行村改居，纳入城镇管理，与城镇融合发展，在生产生活上逐步转换为城镇居民，产业上更多的为城镇提供服务或者承担城镇的部分职能。同时，将城镇基础设施和公共服务设施建设向此类地区延伸，实现共建共享、互联互通。对位于生态敏感区、地质灾害易发区、风景名胜区、水源保护区，且位置偏远、规模较小的部分零星散居自然村，采取开发土地集中异地安置、适度集中就近安置或投亲靠友式零星安置等多种形式，引导此类村庄向交通便利、用水用地条件好、服务设施完善的村庄搬迁或集中新建村庄。对于短期内难以搬迁的极少特殊居民点，进行一般性人居环境改善，严格控制房屋建设，不再大规模投资建设，纳入长期搬迁计划，逐步引导人口向中心村、城镇区域集中，从而达到减少自然村数量、提高资源的配置效率、资金的利用效益和产业的集聚力目的，可有效避免因村庄自然消亡带来的投资浪费和重复建设。

（二）优化空间布局，重点建设中心村

母的是有效整合土地资源，紧凑集中建设居民点，共建共享基础设施和公共服务设施，解决因居民点分散而面临的建设任务重、资金短缺大、村庄治理难、服务设施利用率低等问题。这类村庄应成为农业人口的主要载体和农业生产的主要阵地，重点推进以现状2271个行政村为单元的中心村建设。完善县域乡村建设规划、土地利用规划，并纳入到各市县空间规划，统筹县域村庄空间布点，确定重点建设的中心村，整理乡村闲置土地，预留足够的发展用地，可作为生态移民或零散居民点搬迁人口迁入地。编制村庄整治（建设）规划，作为具体建设的规划依据。在产业上，引导其向现代特色农业、规模化经营方向发展，夯实农业经济基础；在资金保障上，统筹涉农资金，用于主导产业或重点项目的发展。通过规划引领，再加以政策、资金、产业等多方面引导，推进乡村空间优化重组。

（三）注重文化传承，保护好传统村落

正值实施乡村振兴战略之际，应把保护传承传统村落作为宁夏美丽乡村建设提质增效的重要举措。全面开展传统村落基础普查工作，摸清全区传统村落底数，建立传统村落档案。出台传统村落保护办法，指导全区传统村落的认定、管理、保护和利用工作。编制传统村落保护发展规划，确定保护对象，划定保护范围，制定保护管理规定，注重保护与生产生活的关系，提出传承保护和改善人居环境的措施。加强规划设计对传统村落空间形态、自然肌理、农房建设、公共空间等的控制引导，对项目建设、农房建设等全过程监管，推动传统村落保护工作法制化。统筹美丽乡村建设资金，分年度支持传统村落保护发展，鼓励有条件有积极性的地区开展传统村落保护示范工作，支持条件成熟的村庄申报国家历史文化名村。培育传统村落特色产业，分析其自然景观、空间格局、整体风貌、建筑特征、历史环境要素等物质文化遗产和非物质文化遗产的特征，评估其历史、科学、社会等价值，将传统村落的资源优势转换为产业优势，将农村环境基础设施建设与特色产业、休闲农业、乡村旅游等有机结合，带动乡村旅游业发展，实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进，激发传统村落的内生活力。