南京城市有机更新背景下少数民族聚集区防灾减灾策略研究——以七家湾回族社区为例

王晓晓, 陆宇婷

(南京林业大学 风景园林学院，江苏 南京 210037)

引 言

我国目前的城市减灾往往由政府主导，群众充当参与者和配合者的角色，多是从管理学或是社会学角度出发，纳入规划考虑方面较少，减灾路径的建设缺乏综合性的考虑。社区作为城市的细胞，要优化城市的防灾减灾路径，必须从社区层面着手，倡导社区减灾已成为国际减灾的主要趋势之一[1]。社区减灾被定义为在社区内活跃着的各类主体，相互间形成合作关系，在灾害来临时进行自救与互救的行为[2]。近几年城市有机更新热潮掀起，城市作为一个有机的整体，具有牵一发而动全身的效应，城市化进程不断推进、民族不断融合，这是必然趋势。回族作为我国分布最广、与城市碰撞融合最多的少数民族，其民族文化更是我国传统文化的重要组成部分。从明朝开始少数民族聚集区在南京地位就很重要，南京作为东南沿海城市中回族人口最为集中的都会，七家湾社区更是南京回族的最大聚集地。因此，对七家湾社区防灾减灾路径的探索就具有典范性。本文主要通过对七家湾回族社区的实地考察，对其调查结果进行量化分析，结合社区防灾减灾路径现状，有针对性地构建出适用于七家湾回族社区防灾减灾的新路径，将研究成果应用于实际社区，对社区整体防灾减灾效益达到最优具有一定的指导意义。

1 研究区域概况

1.1 区位

图1 七家湾设社区调研范围图

七家湾社区地处南京白下区朝天宫街道西部，是城南老城区的中心，是南京著名的回民聚居地。本文调查研究所选取的区域是北至建邺路，南至升州路，西临莫愁路，东到中山南路的这片区域(见图1)。随着城市化不断深入和城市更新运动兴起，七家湾核心地段也经历了大规模的拆迁和改造，一大部分回民被迫迁出，导致七家湾的回民数量逐年降低。据统计，目前七家湾的回民只有185户，计400多人。现有居民2343户，人口6426人，占地面积0.12km2。

1.2 七家湾社区受灾隐患

1.2.1 自然灾害 研究区域易受的自然灾害可分为两类：第一，气象灾害。如：高温热浪、暴雨、洪涝、雪灾等。其中，南京市由于气候原因在不同的季节降水量差异很大，南京市全年的平均降水量为1081.4mm。几场暴雨集中了夏季南京市大多数的汛期降水，强度大，历时短，七家湾社区的路面全是水泥路面，没有安装专门的排水管路，在遇到特大暴雨时积水无法正常排出，很容易产生内涝。据《江苏省近二千年间洪涝旱潮灾害年表》记载，南京地区在公元242年至1935年间曾发生洪涝旱潮灾害321年次。解放后，1954年的一场特大洪水使南京遭受了全市范围的大灾害，1954年后，南京又遭受了1969年、1973年、1977年、1980年、1983年和1991年的6次洪水威胁。南京位于长江下游，是全国31个重点防洪城市之一，可见防汛任务十分繁重，更应该从社区这一层级来考虑防洪防汛。第二，地震灾害。自有文字记载以来，南京共发生有感地震近300次。如公元499年8月4日，在南京发生4.75级地震，公元548年10月27日发生在城区的5.5级地震，1712年12月22日，南京高淳等地又发生地震，1976年唐山地震后南京街头巷尾盖满防震棚，1977年溧水4.6级地震和1979年溧阳6.0级地震都曾使南京遭到轻微破坏。前不久，据中国地震台网正式测定，4月6日23时55分，在安徽芜湖市无为县发生了3.6级地震，震源深度六千米，部分南京市民表示震感明显。由于地震的突发性和不可预测性，会产生严重次生灾害。地震发生时，危房的倒塌和基础设施的严重破坏，会给救灾带来极大的障碍，建筑物及构筑物的坍塌也会切断生命线系统，阻碍救灾进度。

1.2.2 人为灾害 随着城市化的进程，城市社区人口快速增长，我国城市社区出现的人为灾害事故类型也越来越多。结合资料及实地调研情况，社区主要面对的人为灾害主要有四类。第一，事故灾害，如火灾、爆炸、煤气泄露、交通事故等；第二，人为恐怖事件，如治安问题、恐怖袭击等；第三，生命线系统事故，如大面积的停电停水等；第四，疫病灾害等[3]。

2 七家湾社区的防灾减灾分析

为了深入了解七家湾社区的防灾减灾情况，以找出完善当前防灾减灾路径的切入点，采取随机抽样法进行了问卷调查和结构性访谈。问卷包括四部分，分别是受访者的基本情况、对社区规划的满意度调查、对社区减灾的认知度分析、对社区有机更新与公众参与防灾减灾的现状了解。共计发放问卷200份，回收问卷200份，其中内容填写完整的有效问卷196份，问卷有效率98%，后期配合SPSS统计软件进行分析。

将问卷(除去基本情况)的主要调查内容分为四个部分进行信度分析，SPSS分析后得出Cronbach’s Alpha系数分别为0.842、0.905、0.831、0.910，均表明问卷信度良好。对问卷数据是否能进行因子分析进行KMO值和Bartlett球形检验，检验结果显示KMO值为0.758，Bartlett检验p<0.001，表明该问卷的结构效度良好。可信度和有效度反映出了社区居民的防灾减灾和公众参与情况具有一定的真实性，根据统计分析所得出的结果所反映的问题也具有一定的可靠性，由此可借助问卷中所获得的讯息有针对性地展开后续社区防灾减灾策略研究。

2.1 问卷分析

2.1.1 问卷受访者的基本情况 以下均从196份有效问卷中统计所得：调查中的回民有30人，汉族165人，还有一人为其他民族，回族和汉族人数比例接近1:5(见图2)，社区中的回民人数日益减少；受访者年龄在41～60岁之间的人数比较多，占总数的47%，61岁以上占28%(见图3)，社区居民主要以妇女、儿童和老人为主，他们往往缺乏自我防御能力，是脆弱性最高的人群，这些原因使得社区在面对灾害时更加脆弱，这对于社区减灾的研究来说十分不利；不同职业人群均有涉及(见图4)，分布较为全面，其中离退休人员所占比例最大，走访中发现社区离退休人员为居委会的主要工作人员，可见社区缺乏高素质管理人员，一定程度上将会影响和制约社区的发展；从受教育情况(见图5)和月收入分布情况(见图6)可以看出社区内接近一半的人群教育水平仅在高中程度，月收入在1000～3000之间为主，其中不足千元的居民占21%，正常的生活甚至难以为继，所以几乎没有防灾减灾能力，更无精力去学习相关知识，也没有能力配备防灾减灾的设施；居住时长(见图7)不到一年的较少，一年以上较多，十年以上占32%，这说明调查的人群对于他们居住的社区相对比较了解，提高了对社区防灾资源分析的准确度。

图2 受访者民族分布图

图3 受访者年龄分布图

图4 受访者职业分布图

图6 受访者月收入分布图

图7 受访者居住时长图

2.1.2 社区规划的满意度分析 在城市规划中应将安全置于首位，并将安全防灾理念贯穿于规划全过程[4]，在社区这一层级也如此。本次问卷针对社区的规划方面设置了九个方面的满意度调查，分别是社区的绿化环境、户外活动空间、环境卫生条件、交通出行、医疗、治安、幼儿园建设、公共厕所的数量以及居住的房屋质量。从问卷统计的总体上看：其中对社区的环境卫生条件及居住房屋建筑质量最不满意的人数较多，对于社区外出交通的满意程度最高(见表1)。

表1 社区规划满意程度比例分布表

一方面，从灾害的性质本身上看，当一些突发性的自然灾害来临时，如洪涝、地震等，社区内有宽阔的广场、绿地等户外活动空间作为居民的逃生场所是极为重要的，当前绿地减灾也已逐渐受到重视。而当一些人为灾害发生时，如恐怖袭击、因环境恶劣产生疟疾等，建筑质量、居住环境、社区医院以及社区基础设施的好坏程度直接影响着社区的居民在应对灾害时的自救程度。

另一方面，从灾害的来源来看，分为人为可控因素的灾害和非人为因素的灾害，如社区由于脏乱差导致居住在此的居民染上传染病、由于建筑建造的不达标而发生倒塌导致的居民伤亡、由于社区基础设施极其落后导致生病不能及时就医等，这些危害发生由很多种因素导致，但都属于人为因素，是可以通过改善社区的规划来避免的灾害，一些重大的传染性突发疾病也是可以防范的灾害。而地震、暴雨、暴雪、冰雹等，虽然不可控，但是如果在社区规划时考虑到面对灾害的应急避难场所会减少很多人员伤亡和财产损失。

2.1.3 社区减灾的认知度分析 总体上来看，社区居民对于社区减灾知识的了解程度不高，36%的居民不太了解，46%的居民略懂减灾知识，非常了解的仅占2%，社区居民对防灾减灾工作并不重视，社区减灾意识淡薄(见表2)。但好在对参与社区防灾减灾活动尚有积极性，只有15%的人在可能会因为参与社区减灾而影响到个人时间时表示不愿意或不太愿意参加(见表3)。大多数灾害发生都有一段时间的恶化加剧，造成一些悲惨结果的往往都是那些有机会逃生但又缺乏逃生知识的人。这些对防灾减灾基础知识匮乏、对防灾重要性没有深刻认识的人，更需要提高自我的防灾意识及防御灾害的能力。

2.1.4 社区有机更新现状分析 “有机更新”从可持续的视角出发，结合我国具体国情妥善处理城市更新发展中目前和将来的关系，以城市修缮为原则，采用合理的规模和尺度来改善旧城区的整体面貌，从而达到城市整体有机更新的目标[5-7]。对于社区有机更新的过程中需要保护的对象，七家湾居民认为街巷格局、文物古迹、民间文化、传统生活方式、老民居等都是需要保护的对象。对于社区老房子，31%的人主张保持老房子原封不动，33%的人支持局部改造，对其进行修整，剩下的36%则是想拆除新建。为了维持社区的活力与生机，35%的居民选择改善社区的物质环境，31%的选择提高居住邻里交流，24%的选择提高社区居民的参与度。防灾减灾并不是单独进行的，是在城市化背景下应运而生的，为了更好地在社区开展防灾减灾活动，对社区有机更新现状的分析是必不可少的一部分。七家湾社区有机更新的对象不仅仅是“有形”的老民居、街巷格局，更是“无形”的回民文化、传统生活方式、社区文化与活力，在社区减灾路径的构建过程中，这些都是需要考虑的因素。

表2 公众对社区减灾的了解程度

表3 公众参与社区减灾的意愿程度

2.1.5 社区减灾公众参与程度分析 社区减灾直接影响的是公众的利益，而公众在灾害发生初期又是直接能参与减灾的主体，所以七家湾公众参与社区减灾的现状能暴露出许多当前社区减灾的问题。此次研究关于公众参与社区减灾行为的现状问卷调查共分为概况了解和参与情况两个主要方面，包括基本情况了解、社区灾害风险地图、应急预案、预案演练、逃生路线、风险排查、编制地图和预案、教育培训、预备逃生器材等共9个影响因子，分别对其进行编号。采用李克特量表(Likert Scale)对这2个主要方面的9个影响因子进行打分，记1为最弱、2为弱、3为一般、4为强、5为最强，对每个因子的影响程度进行量化处理(见表4)。

表4 减灾行为影响因子量化处理表

就两个主要方面的数据来看，其平均值分别是2.0684和1.8036，即为弱档，说明居民总体对七家湾社区的社区减灾概况了解情况较差、参与积极性弱。具体而言，居民对于社区灾害风险地图、应急预案、预案演练的了解情况较其他方面较好，其平均分数分别为2.3776、2.3776、2.0612，说明社区进行过关于科普灾害易发生地、应急预案和防灾演练等工作，但力度并不大，普及范围不彻底，或者活动不频繁、居民印象不深刻。而居民对于社区减灾的参与情况，在编制地图与预案、教育培训方面表现最差，其平均数分别低达1.4235、1.4796，与表现最好的数据相差较大，说明在涉及减灾专业性较强的领域内社区居民参与度不高，或者说能力不足，知识匮乏，所受的教育培训较少，也间接说明了社区管理人员对这一板块缺乏重视。在走访过程中发现，居民更偏向于担任完全听从减灾工作人员安排的角色，极少数人愿意提出个人想法与意见，这也与社区普遍的高中教育水平和掌握的防灾知识的较少有关。总之，社区减灾工作不充分、居民参与意识淡薄是造成当前公众参与社区减灾行为现状的主要原因。

同样对数据进行KMO和Bartlett检验，KMO样本测度值>0.7，Bartlett检验p<0.001，检验通过后进行了因子分析。运算得出的前三个主成分的特征值分别为2.639、1.399、1.049，均大于1，累计方差贡献率达56.516%(见表5)。通过碎石图显示，在第三个因子后，曲线区域相对平稳。因此，共提取3个主要因子进行分析(见图8)。

表5 总方差解释量表

图8 碎石图

通过最大方差正交旋转法将初始变量相关矩阵求出旋转后的因子载荷矩阵，找出在上述三个成分中各占较高因子载荷的因子，分别对其所包含变量进行总结，得出下述有关结论：从表6中可以看出，影响公众参与社区减灾行为现状分析的因子，第一部分包括风险排查、编制地图和预案、教育培训等内容。可总结为加强社区减灾活动建设，鼓励居民参与到排查各类安全隐患、绘制逃生路线图，以居民参与为主的防灾预案编制，并通过宣传教育、亲身体验等方式帮助居民意识到社区减灾的重要性。第二部分包括防灾情况了解、社区灾害风险地图、预案演练、逃生路线等内容。可总结为不断科普减灾知识，提高对减灾知识的认知度，包括社区内可能发生灾害的类型及分布地点、具体逃生路线，开展灾害应急预案演练。第三部分包括应急预案、预备逃生器材等内容。可总结为加深居民对社区目前应急预案的了解，预备各自家庭对于社区突发灾害的应对措施，如贮备好家庭减灾器材及救生工具，这对于应对社区突发灾难事件至关重要，会尽可能减少社区居民人身财产安全的损失。

表6 影响公众参与社区减灾行为现状分析的因子

2.2 七家湾社区防灾减灾面临的几个难题

2.2.1 缺乏专业型人才和技术支持 调研发现，社区居委会的主要工作人员均是社区离退休人员，缺乏高素质管理人员，而社区减灾队伍建设更是不完备，并无专业性人才来指导，险情发生时，七家湾将会直面涉灾主体分工不明确而导致的责任划分不明确的局面。社区减灾本就涵盖了较多高技术性的工作，例如对社区内易发灾害的摸点、避难场所以及危旧房屋分布示意图、灾害监控站的建立等等[8]，已有的减灾相关的操作没有规范化，不科学。此外社区居民主要以妇女、儿童和老人为主，他们往往缺乏自我防御能力，对他们的减灾能力培养更是困难重重，对其进行培育教育，更需要由上而下的提供技术和专业型人才支持。

2.2.2 基础设施建设跟不上减灾步伐 从问卷结果来看，该社区的医院、幼儿园以及治安都是具备的，但是等级不够，如遇突发性灾害就不能承载过多人流。该社区虽在城市更新的背景下也在不断更新，但这样的更新还远远不成熟，给社区减灾的进程带来了难题。首先是居住建筑的质量以及建筑规范，一些新建的居住建筑，其民防工程较为完善，但是老民居存在着较大的安全隐患，老民居周边又无安全避难场所，大多数的居民都希望保留见证着他们成长的老民居，把一些漏水危房拆掉，期望在更新过程中能大力改善当地的居住环境。还有一些商贩私自占有部分路面搭建违章建筑，不仅影响了传统社区的街巷格局，在灾害发生时更是会阻隔逃生路线，这些问题极大地阻挠了减灾进程。

2.2.3 公众参与程度低且减灾意识淡薄 首先，社区管理层对防灾减灾工作不重视，缺乏忧患意识，将社区减灾放在可有可无的位置，划拨到社区减灾用途上的资金量少得可怜，这就使得他们更不愿花费过多的财力和精力在减灾上；其次，由于社区居民大都没有经历过灾害，所以总是抱着侥幸心理，而灾害在未来有可能不出现，许多居民认为这种付出是得不到回报的，进一步浇灭了公众参与社区减灾的热情。可见，不管是管理层还是普通居民，对于防灾减灾的意识是极其淡薄的。除此，调查结果显示，公众即使有意愿想参与社区减灾活动，但往往由于各种原因而不得不中断，所受阻力主要来自于专业知识的匮乏以及时间问题，或者是受限于参与渠道，种种因素在不同程度上都阻碍了公众的参与度。

2.2.4 防灾减灾宣传教育体制不健全 从受访者的受教育情况和月收入分布情况可以看出社区内接近一半的人群教育水平仅在高中程度，月收入的情况也使得他们很少对家庭和社区的防灾减灾能力给予关注，更无精力去学习相关知识，也无能力配备防灾减灾需要的装备。他们对社区减灾活动的了解大部分来源于广播、电视等媒体发送的防灾减灾知识，可见社区对防灾减灾宣传教育的形式单一、力度不够，而社区宣传栏内的防灾知识宣传报也已陈旧，居民接收不到有关减灾的长期性和针对性的教育。社区工作人员在发放救生器材时也仅仅是完成表面工作，不会同时对居民进行科普教育，有些居民甚至连最基本器材的使用方法与功能都不了解，致使公众对防灾减灾的参与热情降低。

3 七家湾社区防灾减灾路径构建策略

3.1 加强减灾队伍建设，保证物资储备

灾害通常来势凶猛，令人猝不及防。所以说应对灾害要有备才能无患，虽然不能阻止灾害的发生但是对灾害有防灾准备，在临灾时可避免发生手忙脚乱的情况，使居民的损失得到减轻，所以在防灾减灾队伍建设上应加大投入，吸收专业型人才，在对社区进行风险排查、编制地图和预案、教育培训等阶段更应注重对高素质人才的利用，结合熟知社区情况的七家湾居民的参与，共同防灾备灾。而在灾害来临前的“备灾”阶段，物资储备作为应灾、救灾的硬性支撑，是不可忽视的存在。物资如果得不到及时的补充，灾情的加重将是必然的。有学者在救灾功能与灾害系统结构的基础上提出了一个救灾动态管理体系，使得各种自然灾害相对应的救灾物资的分类系统更为明确，提髙了救灾的有效性，也为救援物资储备和物资类型的合理布设提供了方向[9]。

3.2 完善基础设施，提供后勤保障

首先，房屋和基础设施是抵御灾害的直接工具，所以房屋的抗震性能决定了人们是否能够得到庇护而免受自然的威胁，一些危老建筑在灾害中是最直接的杀手。定期统计七家湾社区内脆弱设施以进行排除安全隐患，对民族建筑进行风险评估，及时修复和保护岌岌可危的历史建筑，留住回民的历史文化气息也是凝聚人心、加强民族融合、提高防灾效率的重要途径。其次，要积极完善社区内部基础设施，临灾时能提供后勤保障，社区内防灾避险基础设施的安置要遵循平灾结合原则，确保其不管是灾时还是日常，都能发挥其效用。当然，最重要的就是要确保供水、供电、交通、卫生等生命线系统的正常运行[10]，加强日常管理和修护，以确保设施的应急功能，使防灾避险基础设施在灾时发挥正常的使用功效。

3.3 鼓励公众参与，培育减灾意识

公众参与呼声高但实际效果不理想，很大一部分原因是参与渠道的限制，拓展参与平台、畅通公众参与渠道成了首要任务。由于七家湾社区是民族社区，应多考虑少数民族，可组织社区内的多民族联合演练活动，以家庭、社区为单位进行教育培训以及组织演练，这不仅是在培养民族间的互救默契，更能促进社区和谐。在培育公众减灾意识时加强灾害教育与传统知识的结合，将被动教育形式变为多途径、多形式的主动式的社区及家庭教育，充分利用社区举行回民文化节、美食节等公众参与度较高的节日，增加对社区减灾的宣传。除了社区居民，应鼓励专家学者、非营利组织一同参与，将减灾路径向专业化推进。无论是对社区居民还是社区外的其他成员，要提高他们公众参与的热情，就要从根本上转移公众对政府、对管理层的依赖，自主培育减灾意识，意识到社区减灾最终是在维护切身利益，是对未来美好生活的安全保障。

3.4 提高社会资本与社会力量参与的科学化水平

减灾工作任重而道远，除了上述优化减灾路径的策略外，各个社区应该在灾前、灾中、灾后都有各自行之有效的减灾体系。灾前制定科学与实践相结合防灾减灾预案，灾前的关键是灾害预警，灾害预警系统包括预防、预测和预报三部分内容[11][12][13]，争取做到监测布设全覆盖和预警发布精准快[14]。当然，应灾方式的选择也要结合社会资本和少数民族传统知识，结合少数民族居民对各自传统生活环境熟悉的程度，以此来提高预防能力和完善灾害预报业务系统[13]。灾中重视受灾群众的心理健康，对受灾社区居民产生的负面情绪有针对性的进行心理安抚，并引导灾民加快救援速度进一步积极救灾，为灾后的恢复打下良好基础。在灾害发生后采取灾害管理、灾害评估、救援、规划、救助等一系列的灾后重建活动，即建立灾后重建机制[15]。完善灾后档案管理体系，可以为日后在灾害前的安排打好基础，做好预算工作，在应对灾难时，可及时使受灾群众得到帮助。

4 结论与讨论

研究发现，造成社区防灾减灾不合理运行的原因主要是由于社区缺乏减灾相关的专业型人才和技术支持、基础设施建设跟不上减灾步伐、公众参与程度低且减灾意识淡薄、防灾减灾宣传教育体制不健全、社会资本和社会力量参与滞后等等。对此，我们对症下药，提出了社区防灾减灾改善的相应方向。除此，建议灾前制定科学与实践相结合防灾减灾预案，做到监测布设全覆盖和预警发布精准快，灾中重视受灾群众的心理健康，灾后完善灾后档案管理体系。当然，在整治和更新社区居住环境和减灾设施的同时也应尽力保护与传承传统的生活形态。由于文化、经济、地理等的不同，造就了千千万万个不同的社区，因而，社区减灾有其差异性与独特性，本研究对七家湾社区所做的社区减灾路径研究，仅可提供参考。要想真正优化社区减灾路径还需根据社区自身的发展特点，自社区内部向整个城市“由内而外”地完善减灾体系，最终授益于每一个社区居民。