安徽农业“大包干”的制度经济学分析及其现实启示

谢太平 汤祖传

摘要：农业“大包干”是安徽农民的创举，也是中国改革的发端。从制度环境看，“大包干”是制度非均衡、制度装置诱引、路径依赖、意识形态刚性弱化和效用取向趋同综合作用的产物。在制度安排方面，“大包干”的土地制度、经营体制和分配制度在界定产权、减少交易费用和提供激励等方面发挥了重要作用，产生了良好的经济绩效。“大包干”创新了农村经营体制，推动了农业经营制度的变革，从而引发中国改革的全面推进。

关键词：“大包干”；制度环境；制度安排；经济绩效

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0028-006

一、引 言

中国改革从农村开始，农村改革从安徽发端，安徽改革的策源地是小岗村。小岗村18户农民推出的“大包干”，极大地解放了农村生产力，在此基础上，中国改革全面推进。40年来中国改革取得了巨大的成就，为“大包干”的意义作了最好的注脚。

安徽作为中国农业大省，在农业经营制度方面屡有创新，具有典型意义，被学者称为三农学人朝圣的“麦加”。本文从农民与市场、集体、国家之间的关系视角出发，以农业经营的主体农民对土地的产权关系为主线，以制度环境-制度创新-制度绩效为基本框架，研究当代安徽农业“大包干”的创新过程，总结其中的经验与规律，以期为当前中国农业经营制度的进一步创新、中国的粮食安全与国际竞争力的增强，提供有益的借鉴。

人民公社时期，小岗村的农业生产水平一直低下，是个出名的“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”的“三靠村”，粮食生产不能自给，一年中国家要拨给几个月的口粮。1977年底，小岗生产队实行“包产到组”，只有20户人家115口人的生产队先后分成2个组、4个组、8个组，最后形成父子同组、兄弟同组，仍然矛盾重重，纠纷不断。在难以为继的情况下，1978年11月，小岗生产队副队长严宏昌起草了一份“生死契约”，分田到户，实行“大包干”，揭开了中国农村改革的序幕。

二、家庭承包责任制产生的制度环境分析

制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。[1]这里制度环境的定义是狭义上的理解，主要是指正式的制度安排。广义上看，制度环境应该包括制度产生的所有制度安排的集合，这些制度集合构成了功能性的制度结构，既包括正式制度，也包括非正式制度；既涵盖了基础性制度安排，也涵盖了次级制度安排。家庭承包责任制的产生，与当时的制度环境是密不可分的。

（一）制度非均衡

制度非均衡是指现有的制度结构和制度安排不能满足人们的需求，即将改变但尚未改变的状态。也就是说，在供求关系上，制度需求与供给出现了不一致，呈现出不平衡状态。制度非均衡之所以会出现，是因为影响制度供给与需求的因素发生了改变。从某个均衡点开始，以下这些因素可能引起制度非均衡：（1）技术改变；（2）制度服务的需求改变；（3）制度选择集合改变；（4）其他制度安排改变。[2]

人民公社体制中，集体统一管理生产要素中的土地等主要生产资料，实行统一经营和平均分配。这种制度安排无法将劳动者的投入与劳动收益紧密结合起来，劳动者积极性普遍低下，因而公社时期的土地生产率和劳动效率长期低迷。在人多地少，技术、资本落后的条件下，只能通过劳动投入和劳动者积极性的提高来提升劳动生产率。人们发展生产和提高生活水平的需求在“一大二公”的公社体制下无法得到满足，一种更高效率的制度安排的出现势在必然。 “大包干”作为制度创新，是对公社制度的“扬弃”，使得新的制度均衡得以实现。

（二）路径依赖

路径依赖指的是在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制表明，一旦踏上了某一路径，制度变迁就会在既定的方向上得到自我强化。这种机制体现了历史的重要性，过去做出的选择决定了人们现在可能的选择。在这种机制作用下，社会经济政治制度的变迁可能会进入良性循环，也可能会沿着原来的错误路径而每况愈下，甚至有可能陷入恶性循环之中。

“大包干”这一基层制度创新有其历史根源。早在1956年，包产到户责任制就出现在浙江省永嘉县。60年代初，“三自一包”出现在农村并且得到倡导。同期，主政安徽的曾希圣为了缓解农业灾害的影响，在安徽推行了 “责任田”。这些“历史记忆”对于小岗村的“大包干”来说，是一种渊源，所以，小岗村的18户农民才取得共识：只有分田单干，才能种得出粮食！[3]实际上，从“包产到户责任制”到“责任田”再到“大包干”，其间有一种传承——路径依赖始终在发挥着作用。尽管在土地所有权、使用权、收益权等方面，“大包干”与责任田存在着诸多差异，但是在思路上是一致的，即：在堅持生产资料集体所有制的前提下，朝着土地的使用权、收益权与所有权分离的方向进行制度创新，因此在制度变革上具有沿承性。

（三）意识形态刚性的弱化

意识形态是关于世界的一套信仰体系。诺斯认为，意识形态作为一种非正式制度安排，能够决定个人观念转化为行动准则，对个人行为具有极强的约束力，它通过提供世界观而使得经济抉择和经济行为更具理性。意识形态刚性指的是意识形态形成后的不易剥落性和转变的滞后性。意识形态能够帮助人们对现行的制度安排进行道德评判，因而对制度变迁会产生现实的影响力。[4]

由于外部环境和内在条件的约束，新中国成立后的经济发展一直受到意识形态因素的影响。尤其是“左”倾思想泛滥的年代，意识形态僵化现象严重，社会主义被简单地理解为公有制加按劳分配，人民公社体制被当成经典马克思主义加以继承，虽然存在长期的生产效率低下，但也不允许怀疑和改变。关于真理标准的大讨论以及十一届三中全会的召开，把人们从盲目崇拜和僵化认识中解放出来，弱化了意识形态刚性，这就为制度变革提供了可能。

（四）制度装置诱引

所谓制度装置，指的是制度安排中的文件和手段。当这些文件和手段被应用到新的制度安排时，人们就会利用这些装置来获取现有制度安排结构之外的收入。[1]70年代末出现的“大包干”，某种程度上脱胎于原人民公社体制。[5]考察“大包干”这一制度安排，可以得出这样的结论。

人民公社时期的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队土地中，农户可以拥有一定数量的自留地、开荒地和（牲口）饲料地，其面积可占5%～10%，但不得超过15%。在这种产权制度安排中，农户的自留地、开荒地和（牲口）饲料地等所有权属于集体所有，使用权与收益权则归社员家庭所有。“大包干”实际上就是私地上的制度安排“移植”到公地，是对家庭副业这种制度安排的继承、丰富与发展。由于“三级所有、队为基础”体制和家庭副业的合法地位的确立，“农民对集体、集体对国家的谈判地位不断增强，这就为改革集体公有制提供了条件”[6]。

（五）效用取向的趋同

在现代经济分析理论中，人被假定理性经济人，传统的利润最大化假定也被效用最大化所替代，“理性被理解为人们能根据自己所面对的约束条件来做出反映一系列欲望、期望与偏好的选择”[7]。此外，公共政策和集体行动研究中的一个中心问题是关于制度安排、制度选择和偏好的研究。“人们对既定选择集中的选择有其自身的偏好，同时对限制选择集的制度安排也有自己的偏好。同样，公共政策的目标取向也能够在决策者的效用函数中找到。”[8]

合作化以来，在经济绩效与政治绩效的制度选择中，一直存在着一种博弈，即农民与国家之间的博弈。人民公社体制确立后，为实现工业化和现代化，国家只能最大化地汲取农村资本，满足自己的经济绩效偏好，从而服从和服务于国家的政治目标取向。[9]但农民也有自己的绩效偏好，当这种偏好与国家的偏好不一致时，在生存“倒逼”机制下，农民只能以强韧坚定的努力来对抗无法抗拒的不平等，以低姿态的反抗技术进行自卫性的消耗战。这种状况在意识形态刚性弱化和十一届三中全会提出工作重心转移之后有了改变，国家的经济绩效偏好与农民的经济理性出现了交集。在新的历史条件下，国家要长治久安，必须发展经济；农民要解决温饱问题，必须发展生产。因此，国家的价值取向与农民的价值诉求有了共识，家庭承包责任制的产生也有了现实的价值基础。

三、家庭承包责任制的制度安排

（一）家庭承包责任制的土地制度安排

家庭承包责任制的产权制度安排是：坚持“三级所有，队为基础”，在保持土地和其他主要生产资料集体所有的条件下，分散土地的经营权和收益权，提高农业生产效率。通过承包经营的形式，农户家庭获得土地的经营权和收益权。农村土地属于集体所有，农户主要按照人口均分土地，承包经营。

从所有权方面看，家庭承包责任制坚持土地集体所有，也就是土地属于集体成员共同拥有。在土地集体所有的前提下，将土地按人口均分到农户，由农户在规定期限内承包经营。从使用权来看，家庭承包责任制的实行，实际上是将农村集体的土地平均分配给农村社区的居民——农民，也就是将土地的使用权分配给集体所有权人——农民集体内的农民个体。从收益权来看，农户在承包经营的基础上，依法上缴合同上约定的承包金和国家农业税收，其余经营收益受到保护。从处置权来看，在坚持土地集体所有、家庭承包经营统分结合的双层经营体制的前提下，农户不改变土地农业用途，可以依法流转，如出租、转包、转让、入股、互换等，并且依法享有经济补偿权、处置收益权等权益。

（二）家庭承包责任制的经营体制安排

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制内在地包含了两个层次的内容：一是集体统一经营，一是家庭分散经营。在经营体制安排上，家庭承包责任制在坚持生产资料公有制的基础上，实行农户独立经营。在理论上和实践上，当时对集体和家庭经营的地位都很重视，所以改革的取向为统分结合，双层经营。

“统”是指集体统一经营，具体来说：一是集体管理。集体管理的项目主要是两类：一类是统一经营能更好地节约人力、财力、物力和时间，提高规模效益和综合效益的项目；另一类是承包经营户不能独立处理或经营的项目。二是集体经营。根据相关政策，村集体有自己的生产资源。村集体除平均分配承包土地外，还保留一定数量的机动地（一般不超过总耕地面积的5%）。除此之外，村集体还掌握 “四荒”拍卖、低产田改造、土地开发等土地资源。

“分”是指农户分散经营，一般来说，农户分散经营的包括：一是家庭分散经营能够更好地提高劳动生产率和土地生产率的项目。二是一些独立性较强，村组集体难以集中统一管理的项目。对于这些项目，采取分散经营有利于调动劳动者的积极性，生产又具有极大的灵活性，符合农业生产的自身特点，同时也有利于农户根据自身和社会的需要，采取适合的经营方式，增加经营收入。

（三）家庭承包责任制的分配制度安排

家庭承包责任制作为基层制度创新，实现了农民的利益诉求，也体现了国家的价值取向，因而发展迅速。在分配制度上，家庭承包責任制实行“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的分配方式，这种分配方式调整并优化了收益分配关系，促进了农业生产要素的优化配置。同时，分配方式的变革又促进了农业生产率的提高，既增加了农民收益，也发展了国家经济。

“交够国家的”指的是，在农业收益中，作为土地终极所有者的国家所享有的收益，主要是农业税和定购任务。实行家庭承包责任制之前，农业产出采取统购统销的政策，村集体缴纳农业税和定购之外，还要完成超购等任务，国家几乎控制了全部农业剩余。实行家庭承包责任制之后，农业税和定购粮在量上是以常量计征，并且确定农业税率为当时耕地亩产的7%。

“留够集体的”指的是，集体作为土地所有者应该获得的收益。农户获得土地使用权和经营权之后，将农业收益的一部分上缴给集体。虽然家庭承包责任制赋予了农民经营土地的权利，但土地的所有权一直保留在集体手中。基层乡镇政府、村委会作为土地集体所有权的代表有权向集体土地使用权的拥有者——农民征收经济租，其主要形式是“三提五统”。

“剩下都是自己的”指的是，农户承包经营的农业产出中，在完成国家和集体的规定任务之后，农民作为土地的经营者所获得的经济收益。在任务既定的情况下，农户的经济收益与农业经营的状况直接关联。因此，农业经营中的监督成本、实施成本和创新成本大为降低。农民的生产性努力迅速增强，分配性努力大为减少，农业生产的效率和效益得到了提高。

家庭承包责任制的制度安排激发了农业生产的巨大潜能，促进了中国农业、农村和农民的飞速发展。40年来，中国“三农”事业的发展成就已经为这一制度安排作了最好的诠释。这正如诺斯所断言：制度是经济增长的关键。

四、家庭承包责任制的经济绩效

废除人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，是迄今我国农村最具实质意义的一次重大变革。[10]家庭承包责任制这一基层制度创新极大地解放了农村生产力，提高了农业生产率，解决了农业生产长期低效的问题，取得了良好的经济绩效。

（一）家庭承包责任制与农业生产率

1.粮食产量逐步提高

实行家庭承包责任制之后，安徽农业发展迅速，粮食单产和总产量大幅度提高。1977年，安徽粮食亩产量为158公斤；1988年，粮食亩产量达到了250公斤，比1977年提高了58%。1977年，安徽粮食总产量为1500.5万吨；而到了1988年，安徽粮食总产量达到2310.3万吨，比1977年提高了54%。随着粮食产量的提高，长期困扰农民的温饱问题终于得到解决，农民在奔向富裕的道路上信心越来越足。

2.农业总产值及指数的提高

考察安徽农业总产值及其指数，可以看出农业经营制度变革所产生的绩效。从1949年到1978年30年间，安徽农业总产值增长了1.2倍。而从1979年到1988年10年间，安徽农业总产值增长1倍。从1949到1988年，安徽农业生产可以分为三个时期：缓慢发展和直线下降时期、低平增长时期、快速增长时期，不同时期的农业总产值水平呈现明显差异。第一时期（1949—1961）：缓慢发展和直线下降时期。1949—1955年，农业总产值呈现缓慢发展的态势；1956—1961年，安徽农业总产值呈现急速下降的状况。第二时期（1962—1978）：低平增长时期。人民公社时期，农业生产效率低下，农业总产值长期缓慢增长，徘徊不前。第三时期（1979—1988）：快速增长时期。这一时期，农业总产值迅速提高，反映了实行家庭承包责任制之后，安徽农村生产力获得了解放，农业生产获得了快速发展。

（二）家庭承包责任制与农民收入水平

从解放后到“大包干”大约30年时间里，安徽农业生产发展缓慢，农民收入水平也没有大的增长。1954年，安徽农民年平均收入为60.6元。1978年，农民年平均收入也仅为113.3元。实行家庭承包责任制后，安徽农业发展迅速，农民年平均收入增长很快。1988年，农民年平均收入达到485.5元，是1978年的4倍多。安徽农民收入水平的快速增长反映了家庭承包责任制所产生的巨大经济绩效。

安徽农村居民储蓄余额在家庭承包责任制之后也有了快速增长。1952年，安徽农村居民储蓄余额仅为15万元，城镇居民储蓄余额为1107万元，全省居民人均储蓄余额仅为0.38元。到1992年末，全省城乡居民储蓄余额已达2565666万元，其中，农村居民储蓄余额为671824万元，城镇居民储蓄余额为1893842万元，分别是1952年的44788倍和1711倍。从1953年到1992年，城乡居民储蓄余额平均每年增长21.3%；而1979年到1992年增长率达到35.7%。

（三）家庭承包责任制与农业市场化

以家庭承包责任制为发端的农村改革发展迅速，引领亿万农民走向市场。在市场经济中，他们根据市场需求来决定生产什么、生产多少、怎样生产。不仅如此，刚刚脱贫的农民们还创立了乡镇企业，发展乡镇经济。所有这些都表明：农业生产与市场的联系进一步加深，农产品市场得到进一步发展，农产品的市场化水平逐渐提升。这主要表现在以下方面：一是国家计划指令收购的指标逐渐减少，二是农户的自主经营权得以实现，三是根据市场需求而生产的农产品商品化程度不断提高。[11]

随着市场化程度的提升，农民的收入构成也由单一走向多元，收入水平增长较快。主要表现为：

第一，农户收入构成中，经营性收入比重提高，逐步占据了主导地位。在1978年，经营纯收入是27.2元，占农户家庭纯收入的比重是24%。到1992年，经营纯收入为507.5元，占比为88.5%。可见，安徽农户家庭经营性收入在家庭收入中的主导地位日益明显。

第二，实行家庭承包责任制后，农户第二、三产业收入逐步提高。1983年，农户第二、三产业收入为39.76元，到1992年，这一收入达到151.1元，增长了2.8倍。这改变了过去收入靠农业、农业靠粮食的状况，农户致富的渠道进一步拓宽。

最后，农民的货币收入大幅提高。农村实行家庭承包责任制后，社会的经济体制改革不断推进，农产品的市场化程度不断提高，农民收入中的货币收入逐步增加。1980年，農民人均纯收入中，货币收入为82.9元，占总收入的45.1%。到1992年，货币收入为373.2元，占总收入的65.1%。与此相对应的是，实物收入所占比重逐步下降，由1980年的54.9%下降到1992年的34.9%。这表明：农业与市场的联系日益紧密，农产品的市场化率也在不断提高，农村经济正由产品经济向市场经济转变。

五、结论与启示

安徽农业“大包干”实际上是中国改革的突破口，在实现农业经营制度的创新与飞跃方面发挥了重要作用。家庭承包经营制度的实施所引起的变化是立体的、全方位的。农业经济的发展，乡镇企业的异军突起，为城市工业和其他改革提供了鲜活经验，具有示范和引领作用。在农村改革取得经验的基础上，中国改革逐步推进，全面展开，并且取得了举世瞩目的成就。因此，农业“大包干”对中国改革的首创意义无论怎么强调也不为过。[12]

研究“大包干”这一制度创新，可以得出以下启示：

（1）土地产权制度是农业经营制度的核心，产权制度安排决定经济绩效。产权的本质是人与人之间的经济与社会地位关系。当前，在农村集体土地确权的基础上，要推进以下三个方面改革：一是抓好三权分置改革。主要做好土地有序流转，推进适度规模经营，特别是完善土地权能，释放更多的红利。二是抓好农村产权制度改革。符合条件的地方，应全面推进产权制度改革。三是抓好“三变”改革。“三变”改革是增加农民收入、壮大集体经济的重要举措。

（2）制度变迁方式影响经济绩效。从制度变迁方式来看，“大包干”对公社经营体制的替代，是经济主体期望获取“潜在利润”实施制度创新所引起的制度变迁，属于需求主导型诱致性变迁。需求主导型制度变迁在当代安徽农业发展的进程中表现出巨大的制度效能，取得了良好的经济绩效。供给侧改革条件下，必须发挥市场配置资源的决定性作用，以市场需求为导向，进一步发挥经济主体的创新能力，推进农业经营体制的改革，优化农业资源配置。[13]同时，要坚持科技引领，创新驱动，提质增效，加快培育新业态、新产业等新动能，创新经营方式、体制机制和商业模式，努力提升农业发展的质量和效益。

（3）尊重农民的首创精神。农民的制度创新具有信息成本、交易费用低廉以及时效性、适用性强的优点。尊重农民的首创精神实际上就是把民主的生产方式引入制度创新的过程中，这样才能从根本上保证最有效率制度形式的产生。当前，要充分发挥农民的首创精神，综合运用多种政策工具， 着力构建现代农业经营体系，完善农民分享经济合作的利益机制，推动现代农业发展。同时，适应现代农业发展需要，实施乡村振兴战略，加大培训力度，着力培养具有现代意识的新型农业经营主体。

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[12]余展，刘培仓，肖春平.中国农民的市场化进程[J].中国农村经济，1994，（2）：37-43.

[13] 国务院办公厅.国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见（国办发〔2017〕78号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-09/08/content_5223640.htm.

（责任编辑 吴晓妹）