产业精准扶贫的作用机理、现实困境及破解路径

胡伟斌 黄祖辉 朋文欢

摘要：产业精准扶贫作为当前打赢脱贫攻坚战中至关重要的造血式、开发式扶贫方略，是中央提出精准扶贫“五个一批”的重头戏，也是实现脱贫致富的根本途径。文章结合习近平有关产业扶贫的重要讲话精神和各地丰富的实践经验，对产业精准扶贫的内涵、作用机理、实现路径进行了探析，并结合多地调研阐析当前我国产业精准扶贫面临的现实困境，提出相应的对策建议。

关键词：产业扶贫；精准扶贫；作用机理

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0044-005

贫困是与人类发展相生相伴的经济社会现象，减贫是任何政府和社会必须承担的责任。改革开放以来，我国经济社会快速发展，反贫困事业也取得了举世瞩目的成就。据统计数据显示，从1978年至2017年，我国农村贫困人口减少7.27亿，贫困发生率由97.5%降至3.1%，但贫困问题依然是我国经济社会发展中极为严峻的现实问题之一。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将扶贫工作放到前所未有的战略高度，作出了全面打赢扶贫攻坚战的战略部署，提出确保2020前实现7000多万贫困人口全部脱贫的宏伟目标。要想打赢这一脱贫攻坚战，必须以习近平总书记扶贫开发战略思想和中央扶贫开发工作会议精神为指导，并在各地扶贫开发的实践中及时总结经验和发现问题。产业精准扶贫作为当前打赢脱贫攻坚战中重要的造血式、开发式扶贫方略，是中央提出精准扶贫“五个一批”的重头戏，也是实现脱贫致富的根本途径。这是因为，如果贫困地区和贫困人口的产业不能得到有效发展，贫困地区的脱贫问题难以从根本上得到解决。

一、产业精准扶贫的内涵、作用机理和实现路径

1.产业精准扶贫的内涵。习近平总书记在几十年从政生涯中对产业扶贫有着丰富实践，学习总书记产业扶贫实践经验和重要讲话精神，有利于把握中国特色的产业扶贫内涵。1988年，习近平同志初任福建宁德地委书记时就提出：“要有比较明确的脱贫手段，无论是种植、养殖还是加工业，都要推广‘一村一品。”“一村一品”戰略就是要培育和发展当地主导产业、通过特色经营和规模经营来实现农户脱贫。习近平同志在浙江主政期间也提出要“授人以渔”实现产业扶贫。指出要通过发展高效生态农业、休闲观光农业、农副产品加工、绿色养殖等依托当地资源禀赋的产业化来实现浙江欠发达地区快速发展和贫困人口脱贫致富。产业扶贫的成功实践使浙江成为全国第一个全面脱贫的省份。调任中央后，习近平总书记也多次强调产业扶贫在扶贫工作中的重要性，更是将其摆在脱贫攻坚“五个一批”的首要位置，并特别指出：“要扶持生产和就业发展一批，带动一批人群脱贫致富。特别是对有劳动能力、可通过生产和务工实现脱贫的贫困人口，要加大产业培育扶持和就业帮助力度，因地制宜多发展一些贫困人口参与度高的区域特色产业，扩大转移就业培训和就业对接服务，使这部分人通过发展生产和外出务工实现稳定脱贫。”结合习总书记有关产业扶贫的重要讲话精神和各地丰富实践，可以归纳出产业精准扶贫的内涵：产业精准扶贫是指以贫困地区的资源禀赋为前提，市场需求为导向，产业发展为抓手，外部扶贫力量为依托，通过科学确立产业扶贫项目，有效投入技术、信息、资本、土地、劳动等要素，进行产业培育和发展，从而促进贫困地区经济发展和贫困人口收入增加，实现脱贫致富的过程。其中技术、信息和资本等要素大部分为外部投入，土地和劳动等要素在同等条件下则必须满足贫困户优先投入，这是保障贫困户获得经营性和工资性收入的重要前提。

2.产业精准扶贫的作用机理。产业发展是引领和推动经济增长的重要驱动力。经济增长对减贫作用体现在两方面效应：即为贫困人群提供就业和创收机会的直接效应，以及增加税收并通过财政转移使贫困户受益的间接效应。[1]因此，发展扶贫产业是脱贫攻坚的有力举措。但实践中，产业扶贫能否真正发挥作用，社会上仍存有一定的疑虑。主要有两点：一是脱贫攻坚越到后期，剩下的对象往往是资源极其贫乏的地区，届时还能否培育出可持续的扶贫产业？二是产业扶贫的政策效用会不会仅仅是推动地区的发展，而并非为贫困人口所真正受益？第一点疑虑的释惑，取决于能否在更大范围内优化整合和配置贫困地区的要素资源，能否在产业发展项目上更加“精准”、更加符合贫困地区的特点。正如习近平总书记强调的“贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子”。第二点疑虑的释惑，取决于产业扶贫政策能否精准化，能否真正有效惠及广大贫困人口，而不是少数人获益。中国过去很长一段时期的发展情况说明，以往唯GDP的政绩考核，会使地方政府更注重于地区整体的发展，相应政策措施都是围绕提高地区经济发展水平所进行，对特定贫困人群的精准带动则关注不够。

因此，要通过产业精准扶贫实现精准脱贫，必须纠正以往地区整体发展战略的偏差，不仅要推进贫困区域产业发展，更要高度关注产业发展对贫困人口的辐射和精准带动。正如习近平总书记所强调的：“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。” 产业扶贫贵在精准，不精准所形成的滴漏式增长反而对脱贫攻坚有一定的负作用。因为在滴漏式增长中，经济增长和收人水平的提升有助于贫困人口数量下降，而收人差距扩大则对贫困减缓具有阻碍效应。[2]因此，产业扶贫聚焦到贫困户，尤其是要覆盖到深度贫困户，要切实帮助贫困户提高收入和减少收入差距。

具体而言，产业精准扶贫的作用机理是：政府将党政部门、企业、高校等组织机构面向贫困人口的扶贫资源进行有机整合，经过充分论证和科学规划，分别投入技术、信息、资本、土地、劳动等要素来共同发展扶贫产业，并充分发挥各自优势来促进产业健康发展，同时通过利益联结机制，强化扶贫主体与贫困户的合作关系，保障各方都能达到各自利益目标。贫困人口可以通过相关要素投入和政策利好，最大限度地参与并分享产业发展成果，实现精准脱贫；扶贫主体同样也能在产业发展中获得自身收益，最终实现多方共赢。需要强调的是，政府在产业发展扶贫中的角色和作用非常重要，上级政府负责调资源、出政策，基层政府负责抓落实，出效果。企业则利用自身的技术、资本、市场和管理优势在产业扶贫中发挥重要的支撑作用。但企业扶贫需准确定位，厘清边界。扶贫是企业社会责任的体现，赢利是企业长久生存和发展的法宝。两者并不相互矛盾，关键是要有完善的利益联结机制，对企业健康发展有益，也对扶贫产业的持续发展有益。扶贫产业的发展最终还是要脱离外力扶持，还是要依靠自身在市场取得生存和持续发展。

3.产业精准扶贫的实现路径。产业精准扶贫的实现路径大致分为产业立项、产业培育、产业发展带动脱贫致富三个阶段，重点是要构建起适合贫困地区的产业布局和结构，提高要素投入水平和使用效率，以及提高产业发展贫困户参与程度。它是一个外来先进经济因素深度介入的过程，载体能不能顺利接纳，既要考虑地域差异和群体特性，也要考虑传统习惯和文化因素等，不能简单照搬复制。[3]产业选择时要按照习近平总书记所强调的“因地制宜、做好特色文章”，实现精准择业；而后要“因势利导”精心培育产业，提高产业适应性。产业扶贫同样要走区域产业融合发展的路子，并通过提高组织化、品牌化和电商化水平来实现产业精准扶贫的目标（见图1）。

（1）因地制宜，精准择业。长期以来，资源优势不能有效转化为产业优势和经济优势是贫困地区发展的最大痛点，这也成了产业扶贫的首要着力点。消除这个痛点，首先要做到“精准择业”，即确立符合当地资源禀赋和市场需求，又为贫困人群能力或潜能所适应的产业。产业立项是一项涵盖科技、经济、生态等学科的系统工程，要充分发挥贫困群体主观能动性，使其积极参与到扶贫项目的决策、实施、监督等各项工作中来，变贫困治理的被动接受者为积极参与者。[4]但单靠基层政府和贫困户的力量是难以实现的，习近平总书记曾指出：扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。这就要求高校、企事业等科研部门积极施以援手，发挥学科和专业技术优势进行项目可行性论证和科学规划，才能真正“选得准”。

（2）因势利导，精心育业。产业立项后面临如何培育的问题，即要解决“立得牢”问题，可行路径有三条：一是有产业基础的地区，要依靠产业成熟和发达地区的经验及其科技和资金的支撑进行产业嫁接，使产业能尽快适应新载体，而贫困户要通过培训等尽快掌握新技术，加快实践应用。二是没有产业基础但具有潜在资源禀赋的贫困区域，在专家团队可行性充分认证的基础上进行产业导入，而潜在资源的挖掘，同样需要外部的技术和资金支持。三是對于自然风光、人文历史和民族文化等特色资源禀赋的地区，要深度挖掘其经济价值，形成特色产业的差异发展和错位发展的优势。习近平总书记早在2013年考察甘肃时就指出：“一个地方的发展，关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展。”

（3）融合发展，精准脱贫。扶贫产业的培育既要使其尽快适应并扎根于贫困地区的发展环境，又要使其逐步产生转变贫困地区发展环境的作用。扶贫产业不仅要“立得住”，而且还要“长得好”，就要发挥扶贫主体优势，协同开发贫困地区的特色资源，走区域产业融合发展的路子。要将资本、技术以及资源要素进行跨界集中配置，使一二三产紧密相连、协同发展，实现延伸农业产业链、扩展产业范围和增加农民收入[5]，进而提高产业素质和经济的可持续增长。重点是要拓展农业功能，创新融合模式，形成种养加结合、农旅结合、农文结合等多样开发模式。此外，农业是一个弱质性产业，易受自然和市场的双重冲击，作为贫困地区的农业产业发展，更有这方面的风险。因此，更需要通过产业组织化、产品品牌化和流通电商化的“三化”协同来助推扶贫产业的发展。也就是说，要通过组织化增强产品的议价能力，通过品牌化提升产品的溢价能力，通过电商化拓宽产品的市场空间和降低产品供销信息的不对称。政府要鼓励和引导龙头企业、合作社、家庭农场等新型经营主体与贫困户进行要素合作和生产经营合作，同时强化各扶贫主体和贫困户之间的利益联结机制，实现多方共赢，即贫困户顺利脱贫致富，企业收益增加，地区经济社会发展水平得以提升，高校等组织也实现社会价值和获得社会声誉。

按照产业生命周期理论，产业在经历初创、成长、成熟阶段后会面临衰退，扶贫产业发展到一定程度后也会受到资源衰竭、需求变化、优势降低等冲击而出现衰退。因此，扶贫产业一定要谋求产业融合和集聚发展，完善产业配套和延伸产业链，形成良好产业生态，并通过技术和经营手段的不断创新来完成产业升级，保持产业比较优势，延长产业生命周期，实现产业健康发展和贫困地区百姓持续增收。

二、当前我国产业精准扶贫面临的现实困境

1.产业精准扶贫的基础设施与配套仍滞后。我国扶贫开发成就显著，但脱贫攻坚仍面临不少困难和问题。尤其是中西部一些省区贫困群体规模仍然较大，全国重点县和片区县的贫困发生率仍高达22.1%，仍未脱贫的都是难啃的“硬骨头”，贫困程度更深，脱贫成本更高，减贫难度更大。[6]这些地方财力有限，基础设施仍十分薄弱。基础设施，尤其是道路交通、信息网络的通达程度决定了贫困地区与外界关联的广度和深度，关系到贫困地区产品和要素的市场价值实现。据统计数据显示，2016年全国贫困地区通客运班车、主干道路经硬化处理、通有线电视信号以及通宽带的自然村比重分别为49.9%、77.9%、81.3%和63.4%。[7]而在贫困程度深的中西部地区，这一比重更低。近年来，随着电商兴起并逐渐向农村蔓延，电商扶贫作为产业精准扶贫的有效载体被中央和地方所关注。国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》对电商扶贫做了详细部署，地方政府也在力促农村电商发展，帮助当地农产品上行以解决农产品销售难问题，和生产资料、生活品下行降低农户购买成本等，但重心应在前者。农村电商发展对互联网覆盖、交通和物流仓储等基础设施的要求较高，要加大这方面投入力度，为电商发展提供坚实基础。

2.产业精准扶贫的认识和经营方式不到位。在对中西部贫困地区的多次调研中发现，为完成减贫任务，有些地方政府向建档立卡户发放几只羊、几对种兔等，帮助贫困户发展养殖业，认为这就是产业扶贫。事实上，这种家庭经营式的扶贫路径是对产业扶贫实质的片面性理解。国家《“十三五”脱贫攻坚规划》明确指出，每个贫困县要建成一批脱贫带动能力强的特色产业，形成特色拳头产品，使贫困人口劳动技能得以提升，贫困户经营性、财产性收入稳定增加。现行传统的家庭经营式产业扶贫模式有其天然的缺陷，如缺乏规模化经营，农户应对风险能力弱，单家独户闯市场议价能力不强等。当然，由于贫困户组织化程度低，培育本土或外部引进农业企业的条件有限，这种家庭经营式的产业扶贫也是地方政府为实现减贫目标的无奈之举。另一种产业扶贫模式是龙头企业带动型。主要是通过培育本土企业、引进外部企业来带动贫困农户。龙头企业带动模式的优势在于获得规模经济，同时凭借龙头企业的市场营销能力，可以较好地解决农产品销售问题。但从实际调研的情况来看，这一模式的隐忧是企业经营农业往往脱离农业产业特性，不能把企业经营和家庭经营、合作经营有效结合，而是简单照搬企业经营模式，导致经营成本偏高，生产管理粗放，经营效率降低。

3.产业精准扶贫的利益联接机制不紧密。家庭经营式产业扶贫模式与贫困农户的利益直接相关，但由于缺乏规模经济、贫困农户市场拓展能力弱，而存在内在的局限性。龙头企业带动型产业扶贫对贫困地区农业产业的发展有立竿见影的效果。然而，从已有的实践看，龙头企业和贫困户之间的利益联结机制并不紧密，贫困人口参与度不高，增收效果不明显。现有的联结主要是要素联结，如增加贫困地区的就业岗位、流转农户闲置的土地等，实现农户的要素市场价值。需要指出的是，龙头企业主要是在追逐经济绩效过程中，通过“涓滴”的形式惠顾农户，在没有任何制度安排的情况下，并没有专门针对贫困群体的帮扶措施。且出于经济理性，龙头企业往往会排斥贫困农户，从而造成贫困地区内部的收入差距分化。

4.产业精准扶贫的区域资源优势没发挥。产业精准扶贫必须充分挖掘当地资源，形成贫困地区的特色产业。但从调研情况来看，很多地区在产业精准扶贫过程中对当地资源挖掘不够，资源并没有得到有效开发和利用，资源优势不能转变成经济和产业優势，这主要是认识和理念上的问题。习总书记“绿水青山就是金山银山”的论断早就阐明：良好的自然生态环境和气候资源也是大自然赋予贫困地区人民的宝贵财富，通过科学开发利用和一定的制度安排就能将其转变成经济产品。笔者团队曾在山西调研时发现，地处太行山腹地的很多村落自然风光秀美、气候宜人，且不远就是太行山风景区，但这些宝贵资源并未受到重视和有效开发，村民仍靠传统生产养家糊口。有些地区，虽然有对特色资源进行开发利用的想法，但往往缺乏科学规划，并没有“做好特色文章”，产业融合不够，经营能力欠缺，资源转化成经济价值受限，收益增加不明显。

三、进一步深化我国产业精准扶贫的对策建议

1.以基础设施为先导，消除产业精准扶贫硬件障碍。要将基础设施建设作为加快贫困地区扶贫开发的基础性措施来抓，打通“毛细血管”和解决“最后一公里”问题。应以“愚公移山”的精神，加大对贫困深度地区的乡村交通、通信、能源、水利等基础设施方面建设的投入，特别是要加快发展高速公路、等级公路、通村公路、光缆通信等工程建设，从根本上解决贫困地区交通不便、信息闭塞的问题，拉近贫困人口与城市和发达地区的距离，从根本上改变群众的生产生活条件，消除产业发展的基础性障碍。对于生活在自然条件恶劣且不适宜居住地区的贫困人口，要加大政策扶持力度鼓励异地搬迁，重点是要解决好异地搬迁贫困户的后顾之忧，在集中安置区内或周边发展内生性产业，落实贫困户收入来源问题，让就业和生活具有可持续性。

2.以“两山”理念为指导，发挥产业精准扶贫资源优势。“两山”理念经过十多年的实践，其意蕴日渐深远，是产业精准扶贫的重要路径。“青山绿水”不仅是指优质的山、林、水等自然资源和气候等生态资源，广义上良好的生态环境或生态资源都属于“绿水青山”，例如冰天雪地、海浪沙滩、蓝天白云等自然资源和现象。[8]很多贫困地区的自然资源和生态资源非常充沛，但并没能转化成当地人民实实在在的收益。要让“绿水青山”真正变成“金山银山”，实现贫困地区人民脱贫致富，关键要在建立生态环境保护机制的前提下，积极发展与“绿水青山”共生相融的扶贫产业，包括如林下种养殖、农业休闲观光、乡村旅游和民宿、生态养生和功能农业等多种产业模式。要整合好内外部资源，走产业融合、产村融合、产城融合等功能多样的发展路子，实现“绿水青山”的规模经济和范围经济，特别是要将“绿水青山”与历史、民族风情等人文资源进行融合，实现“绿水青山”转换价值最大化。

3.以“三化”协同为重点，提高产业精准扶贫效率。为了提高产业精准扶贫的效率，要以组织化、品牌化和电商化的“三化”协同来推进农业产业化发展。由于贫困地区的农业生产和经营方式相对传统，加大农民合作组织的发展力度显得极为重要。在贫困地区农民合作组织的发展过程中，要重点关注合作组织对贫困农户的吸纳和帮扶，要通过发挥合作组织的社会化服务功能，帮助解决贫困农户单家独户解决不了，或者解决不划算的生产经营问题，使贫困农户尽快融入现代农业发展的轨道。在产业组织化的基础上，还应重视贫困地区农产品区域公共品牌的建设，将产业特色化和产品品牌化相结合，提升贫困地区特色农产品的市场影响力和溢价能力。此外，要在产业组织化和产品品牌化的同时，紧紧抓住互联网进农村的契机，利用新理念、新技术创新农村新业态，要加快农村电商化发展，拓宽贫困地区农产品的销售渠道，减少流通环节，降低流通成本，以增加收益，使贫困地区的农产品以及形成的新型业态更快进入市场。

4.以利益联结为纽带，确保产业精准扶贫利益到农户。要通过利益联结机制的建构与创新，处理好扶贫主体和贫困农户的利益关系，以确保产业精准扶贫政策真正惠及贫困农户，确保产业发展利益能为广大贫困农户所分享。为此，应针对不同的农户、不同类型的扶贫主体，建立多样化的利益联结机制，如通过土地托管、反租倒包、订单农业、托养托种、土地经营权股份合作、资金股份合作、生态资源股份合作以及扶贫资产股份合作等方式，调和产业扶贫对规模经济的追求与精准扶贫、因贫制宜之间的矛盾。此外，地方政府要加大力度引导和鼓励工商资本进入贫困地区发展新产业和新业态，要对积极带动贫困农户脱贫致富的企业予以相应的税收减免、优先立项等政策奖励。鼓励工商资本与农民专业合作社、农户间以相互参股的方式来增强利益联结，拓展农业多功能，推进农业产业向二、三次产业延伸，创新利益增长点，并尽可能地创造就业岗位，优先吸纳贫困农户，并建立合理的利益分配机制，增加贫困户的工资性收入和财产性收益。

参考文献：

[1]汪三贵.在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价[J].管理世界，2008，（11）： 78-88.

[2]程名望，等.农村减贫：应该更关注教育还是健康？——基于收入增长和差距缩小双重视角的实证[J].经济研究，2014，（11）：130-144.

[3]余欣荣.特色产业扶贫重在“精准”[J].行政管理改革，2016，（4）： 25-28.

[4]周晓露，李雪萍.互异与共融：民间组织参与藏区贫困治理的能力比较与路径探究——基于社会资本理论的视角[J].江汉论坛，2017，（3）： 125-130.

[5]马晓河.推进农村一二三产业融合发展的几点思考[J].农村经营管理，2016，（3）： 28-29.

[6]刘永富.我国“十三五”脱贫攻坚的形势与任务[J].时事报告（党委中心组学习），2016，（1）： 89-104.

[7]国家统计局住户办.精准脱贫成效卓著 小康短板加速补齐[J].中国信息报，2017： 6.

[8]黄祖辉，姜霞.以“两山”重要思想引领丘陵山区减贫与发展[J].农业经济问题，2017，（8）： 4-10，110.

（责任编辑 吴晓妹）