加强国防动员建设的几点思考

徐国安

内容提要：当前，国防动员建设面临组织机构建设不够规范、运行机制不够顺畅、法规政策不够配套等亟须解决的现实问题，必须着眼新时代国防动员工作特点和建设要求，规范组织机构，健全工作机制，完善法规体系，推进国防动员建设创新发展。

国防动员工作，是省军区系统的主责主业。加快推进国防动员建设，是省军区系统改革落地后刻不容缓的一项重要工作，也是建设世界一流军队的重要保证。新时代加强国防动员建设，必须从国防动员组织机构、运行机制、政策法规等方面入手，借助地方机构改革的东风，抓规范、建机制、促立法，切实从根本上、源头上解决长期制约国防动员创新发展的“瓶颈”问题。

一、健全组织机构、促进平战转换

当前，国防动员组织机构不够健全，集中表现在三个方面：一是动员力量不足。国动委办事机构挂靠多、单列少，办事人员兼职多、专职少，县级尤为突出。二是指挥效率不高。战时指挥机构设置不够科学，机构分散、职能弱化、手段单一、组织指挥效率不高等问题还比较突出。三是平战转换不畅。指挥机构平战转换存在信息传递环节多、指挥控制过程长、指挥调控时效低等问题，与信息化条件下快速动员要求不相适应。健全组织机构，重点做好两方面工作：一是健全平时组织机构。省（市）国动委主任、副主任继续保持原有格局，同时可考虑设双秘书长，分别由省（市）政府秘书长和省军区（军分区）副司令员担任。参照设立军民融合发展委员会的做法，将国动委办公室纳入地方政府和军队系统双重编制，军队系统编3～5人，地方政府编3～5人，实行军地合署办公，由地方政府分管副秘书长任办公室主任、省军区（军分区）动员局（处）长为办公室副主任。同时结合地方机构改革，一并推动国动委各办公室的重组、整合、新建等工作，本着便于协调开展工作的原则，落实人员编制、明确职责任务，着力构建国动委坚强有力的“四梁八柱”，确保有专职机构、专职人员、专门场所，能够常态运行。二是编实战时指挥机构。将战时国防动员指挥机构纳入联合作战指挥机构，按照“精干、权威、高效、联合”的原则，以国动委为基础，抽调精干的指挥协调骨干，编入省（市）军地指挥部（所），下设“一组、十一席”。即在军地指挥部（所）的指挥控制中心设国防动员综合协调组，下设兵员动员、政治动员、经济动员、装备动员、人民防空、交通运输、科技动员、信息动员、民政动员、卫生动员、海上动员11个席位，分别由国动委“八办”和民政、卫生、海洋渔业等部门为主编成，组长由各部门分管领导担任。三是创新平战转换模式。平时国防动员工作由省（市）国动委“一综八办”组织开展，战时国防动员工作依托军地指挥部（所）“一组、十一席”组织实施。涉及国防动员令发布、动员决心、重要动员行动等重大事项，由省（市）国动委会议决定，其余行动由军地指挥部（所）组织实施，军地指挥部（所）由一名分管副省（市）长担任副指挥长，具体负责国防动员组织协调工作。战时国防动员指挥，可采取“小前台、大后台”的模式。“小前台”为军地指挥部（所）11个席位，负责下达国防动员指令；“大后台”为政府相关部门，负责落实军地指挥部（所）指令，具体组织实施各项动员工作。依托“小前台”将国防动员指挥要素有机融入战区联合作战指挥体系，实现指挥机构组织协调由平时向战时高效转换。

二、完善工作机制、强化建用一致

2010年颁发的《中华人民共和国国防动员法》(以下简称《国防动员法》)，虽然明确了政府的国防动员主体地位，但日常工作运行还存在“三不”问题：一是机制不健全。缺乏必要的刚性制度，导致上下关系不顺、主体责任不明、末端落实不力。二是协调不顺畅。国动委内部职责区分不具体、权责不清晰，工作中统不起来、理不清楚、做不到位等问题还在一定程度上存在。三是建用不一致。方案修订不及时，动员专业队伍建设质量不高，结构不合理、装备器材不配套、训练层次低、军地联训不经常，存在建用脱节、训用不一等问题。完善工作机制，重点做好三个方面工作：第一，健全管理机制。建立国动委主任任命制度，参照党委第一书记任命述职模式，下级国动委主任调整任命由上级国动委批准，并由上级国动委领导到各属地召开任命大会，进一步激发政府“一把手”主导抓好国防动员工作的使命感荣誉感。建立国动委主任定期述职制度，进一步强化责任担当。落实国动委全体会议和联席会议制度，定期研究重大事项，讲评部署阶段工作，有序有力推进各项动员准备。建立完备的监督考评机制，把国防动员工作考核纳入年度政府工作报告，纳入政府目标管理责任考核体系，纳入党委“四个全面”考评内容，加大比分权重，全面量化考评，从严追责问责，真正使国防动员工作进入当地党委和政府日常工作。第二，健全协调机制。按照“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的原则，切实形成“军队主导、政府主体、动员主线”的工作格局，尽快建立四种协调对接机制：一是建立“作战部队—战区军种—战区—军委联合参谋部”自下而上需求提报机制；二是建立军委联合参谋部—国防动员部—省军区—军分区自上而下的任务对接机制；三是建立应急应战联防协作机制，每年组织任务部队召开一次会商会，研究协调后备力量编组、训练、装备征用、经费保障等问题；四是建立任务部队、动员单位沟通机制，解决建设规划纳入、动员任务落实反馈、联合监督评估等重难点问题。第三，强化建用一致。建立联战联训机制，将国防动员指挥演练纳入战区联战联训指挥训练，研练平时联训和战时联合作战动员的程序和方法，同时建立重大节日和三级战备以上国动委领导和工作人员轮流值班制度，强化战备意识。加强动员专业队伍建设，按照优中选优原则，进行预征登记，编组精干力量，组织定期复训，战时分片集中，确保“快出兵、出精兵”。推进动员中心建设，研究组建海上动员中心，制定动员能力考评标准，常态抓建，适时评估。构建地方储备与军队储备、部门储备与企业储备相结合，物资储备与生产能力储备相衔接的物资储备体系，确保战时调用便捷、供给充足、渠道顺畅。定期修订国防动员总体方案，以及人民武装、经济、人民防空和交通战备等动员方案，区分课题，每年按照方案组织动员支前力量进行一次国防动员演练，全面检验动员方案和能力。完善国防动员数据建设，打破各动员领域之间的“壁垒”，实现诸动员单元和动员要素互联、互通、互操作，确保动员力量系统整合、动员资源优化配置、动员实施协调有序。

三、深研立法需求、完善法规体系

国防动员涉及领域众多、内容繁杂，现行国防动员法律法规大都是从宏观和全局性作出的原则性规定，存在“三个不够”问题：一是内容不够具体。具体措施和标准规范不够明确，修订不够及时，操作性不强。二是体系不够完善。比如，民用渔船参与海上侦察行动时的补贴内容、补贴标准、补贴方式等法规存在空白。三是执行不够刚性。依法决策、依法协调、依法抓建、依法保障的动员模式尚未建立固化，靠领导重视、靠感情协调、靠关系推动的现象仍然存在。完善法规体系，重点做好两个方面工作：一是深研立法需求。采取军地双向、区分领域、统筹对接的方式，协调组织开展国防动员立法调研。省军区系统主要围绕国防动员业务，按照职责分工全面深入研究法规立项需求建议，如当前比较急需的国防动员实施条例、海上民兵规范化建设实施意见，以及物资储备、征用补偿规定等。地方国动委专业办公室，主要围绕国防动员建设融入地方经济社会建设发展规划、经济建设贯彻国防需求等，研究提出法规政策保障需求。任务部队，主要围绕未来作战动员需求、战场设施建设、力量投送保障等，提出需要地方政府配套解决的方案政策。省级国动委针对这些动员立法需求，及时统筹汇总上报，由国家国动委权衡轻重缓急，及时审核把关，把立法需求转化为立法议案与建议，及时协调全国人大予以立法颁布。二是健全法规体系。着眼国防动员组织机构设置、国防动员计划、潜力统计调查、宣传教育等内容，制定出台贯彻《国防动员法》的实施细则和配套性法规文件，细化国防动员实施预案、预备役人员征召、军品科研与生产、战争灾害救助、民用资源征用与装备改造等具体问题。着眼当前省军区后备力量参与反恐维稳、抢险救灾、处置公共突发事件、遂行海上侦察等非战争军事行动任务越来越多的实际，依据《国防动员法》《突发事件应急预案管理办法》等有关法律法规，研究制定组织应急国防动员行动的地方性法规和行政规章，配套出台组织应急动员行动的经费保障办法、民用资源征用与补偿具体办法，对履行国防动员义务、参与应急动员行动遭受伤亡的优待抚恤等政策作出具体规定，着力维护动员对象的合法权益。