瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系

孟 强

内容提要：瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系，是全面推进依法治国的必然要求，是实现强军目标、建设世界一流军队的有力保障，也是巩固扩大改革成效的迫切需要。当前，我军军事法治体系建设在法规制度体系、权力观、依法行政、评价导向、治理模式等方面还存在一些问题，应从完善法规制度、健全职责清单制度、优化各领域工作规则、强化监察督导制度等方面入手，努力构建中国特色军事法治体系。

习主席指出：要增强全军法治意识，加快构建中国特色军事法治体系，加快实现治军方式根本性转变。习主席提出“两个加快”，强调的是在加速实现强军目标的新征程上，构建中国特色军事法治体系不能等、转变治军方式不能拖，要从思想意识入手，以转变治军方式作为基本目标，以构建中国特色军事法治体系作为现实抓手，不断推动依法治军实践向纵深发展。

一、瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系的重大意义

瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系，不仅是习主席强军思想“法治篇”的重要组成部分，而且顺应了建军治军的时代要求和广大官兵的热切期盼，明确了新时代深入推进依法治军、从严治军的重要着力点和有力抓手，具有重大意义。

（一）全面推进依法治国的必然要求

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的战略部署，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。中国特色军事法治体系作为中国特色法治体系的重要组成部分，是衡量国家法治建设水平的一个重要标志。在全面推进依法治国、建设法治国家的伟大进程中，党的各项事业、国家和社会的各项工作都必须纳入法治这个大体系。国防和军队建设应当紧紧跟上，自觉融入法治中国建设的总进程。正如习主席强调的，整个国家都在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，军队法治建设不抓紧，到时候就跟不上趟了。我军历来是党的理论和路线方针政策的坚定捍卫者、模范执行者，理应在贯彻依法治国方略上走在前列。新时代，我军必须以更加坚定的决心和勇气深入推进依法治军，着力在法治建设的关键领域和重点环节上取得突破，努力与法治国家、法治政府、法治社会建设步伐相协调。

（二）实现强军目标、建设世界一流军队的有力保障

一流的军队必然实行一流的法治。首先，必须保持和发扬听党指挥的政治优势。从“三湾改编”确定支部建在连上、古田会议确立思想建党政治建军原则以来，我军在长期革命和建设实践中，形成了党对军队绝对领导的一整套行之有效的法规制度，有力地保证了军队听党话、跟党走。当前，如何围绕贯彻落实军委主席负责制进一步完善相关制度机制，如何在改革强军新征程中把优化领导指挥体制与强化党的领导有机统一起来，如何在新时代加强党的领导和党的建设能力质量等，这些都迫切需要探索创新党对军队绝对领导的制度机制，以法治的力量为铸牢听党指挥这一我军永远不变的军魂提供坚强保障。

军队能打仗打胜仗，也离不开依法治军。军队越是现代化、越是信息化，越要法治化。信息化条件下战争制胜机理发生了深刻变化，现代军事体系呈现出力量多元、要素繁多、运行复杂的特征，法治在作战、建设和管理中的作用更加凸显。目前，我军存量资产已达10万亿之多，经费、人才、装备、设施等重大资源需要统筹调配，如果不加快推进以法治、效能为核心的军事管理革命，还像过去那样不经科学论证任性上项目，不顾战斗力需求随意调资源，还会导致重复建设和资源浪费。

作风优良的基础是依法办事。解决我军沉疴积弊、纯正军营生态环境，根本靠法治。当前，我军建设发展中的一些深层次矛盾和问题，比如，选人用人中的不正之风，训风演风考风问题，全军上下深恶痛绝的“五多”等，原因主要是法规制度太原则、执行力不强、监督乏力等，都同法治建设水平不高密切相关。解决这些问题，既要治标，更要治本。只有转变治军方式，加强法治体系建设，才能彻底铲除制约我军发展的沉疴积弊。

（三）巩固扩大国防和军队改革成效的迫切需要

习主席将改革与法治比作“车之两轮、鸟之双翼”，强调在整个改革过程中，要高度重视发挥法治的引领和推动作用。只有坚持用法治保障改革，才能降低体制转换成本、缩短新体制运行的“磨合期”，确保改革步调一致、行动高效有序。目前，“军委管总、战区主战、军种主建”的格局已经形成、深入人心。军委机关战略筹划和宏观管理职能得到有力强化，各级部队听党指挥、维护核心的自觉性进一步增强，谋打仗练打仗的热情更加高涨。但由于配套新体制的新型法规制度体系建设进程不够同步、工作方式转变不够彻底、法治保障跟进不够及时，工作中出现了一些值得关注的新情况新问题。当前，必须围绕国防和军队改革“第三大战役”，坚持突出重点急用先立，抓紧制定改革急需、备战急用的法规制度，切实把工作方式转到依靠法规和制度上来，才能把新体制的优越性最大限度地发挥出来，使改革强军真正达到预期成效。

二、瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系面临的突出问题

党的十八大以来，在习主席和中央军委的坚强领导下，我军军事法治体系建设迈上了一个大台阶，取得历史性突破。中央军委从战略全局上对新形势下深入推进依法治军从严治军进行整体设计，作出全面部署；修订军委工作规则、建立“三项机制”，贯彻落实军委主席负责制更加有力；改革领导指挥体制，构建严密的权力运行和监督体系；抓紧法规制度立改废释工作，强化法规制度的执行力；深入开展法治军营创建活动，不断强化法治信仰和法治思维，法治在备战、改革、正风反腐中的作用日趋凸显。但对照习主席和军委指示要求，军事法规制度体系还不够健全完备，军事法治实施、监督、保障水平仍然不高，还存在一些制约法治建设的矛盾问题。

（一）法规制度不够科学健全

经过几十年的努力，我军军事法规制度体系已基本形成，为保障国防和军队建设发挥了重要作用。但形势已经发生变化，很多条令条例不实用、不好用了。首先，随着军队改革全面展开，领导指挥体制调整幅度很大，许多法规制度与军队建设的新发展对接不上，在一些领域存在“无法可依”现象。其次，以往我们习惯于按照“先有后好”“宜粗不宜细”的思路来搞立法，使得现行法规原则要求多、具体规定少，法规制度的针对性、适用性、操作性总体上还不强。最后，以往立法过分依赖“熟悉情况”的部门，导致立法部门化、碎片化问题比较严重，加之旧法规不好用、新法规没出台，客观上又在一定程度上加剧了原有治军方式的弊端。

（二）正确的权力观仍未完全确立

各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的，是有边界的，是不能随便逾越的，这是政治规矩。而在少数领导干部内心深处仍然存在“权比法大”的潜意识。如，有的认为，什么都是人定的，法也是人定的，法是死的，人是活的；有的认为，权力是靠个人奋斗得来的，是辛辛苦苦几十年熬出来的；有的认为，权力是千方百计拉关系、找靠山弄来的；等等。正是受这种权力观的影响，有的人在工作中重权轻法，不愿意在法律约束下用权，更不习惯在制度笼子里用权。有的单位仍然存在着个人凌驾于组织之上搞“一言堂”的现象。这些做法，严重损害了法律的尊严和权威，严重侵蚀了官兵的法治信仰。

（三）依法行政没有真正形成自觉

依法行政就是要依法用权、照章办事。然而，一些领导和机关还没有达到这个起码要求。有的趋利而行，有利的就加紧干，无利的就往后拖；有的该机关干的推给下面干，该领导干的推给部属干，履职随意性大；有不少同志不按程序办事，搞变通打折扣，图省事走捷径。需要注意的是，旧体制下的老“五多”问题在新体制下的某些单位仍然顽固存在，某些机关仍然靠以往惯性思维开展工作，频繁下通知、打电话、索材料、要数据，把“五多”换个“马甲”，继续搞过去那一套。特别是执法检查不够经常、不够有力，往往习惯用工作检查来替代执法检查，导致一些单位法规制度落实不落实一个样，落实成啥样是啥样。

（四）评价导向需要进一步端正

评价一个单位、一名干部，反映的是一个领导班子在倡导什么、反对什么，在支持什么、排斥什么。现实中，有些单位和领导把标新立异当能力强，而把按法定职责做基础工作的人视为工作平、没特点。有的不遵循程序、热衷于搞新花样，有的不按规矩、挖空心思揣摩领导好恶，在法律法规的边界上打“擦边球”。在个别单位，这些人仍然很有市场。这些都反映出，在一些单位评价导向确实存在一些问题，根子在于一些党组织和领导干部政绩观出现偏差，没有把严格依法履职尽责放在应有位置。

（五）传统粗放式治理模式惯性比较大

治军方式是时代的产物，需要随着时代环境条件的变化而不断发展完善。我军建军之初，以游击战为主要作战形式。由于敌强我弱、兵力分散、居无定所，只能采取与游击战相适应的治军方式，基本是用打仗的方法搞建设，用指挥的方法搞管理。新中国成立后，我军就开始实行“五统四性”，军队建设开始步入正规化轨道。由于几度受到政治运动冲击，这一进程走走停停。改革开放后，我军法治建设步伐明显加快，但在一些领域仍然沿袭了战争时期形成的重令轻典、重教轻管、重整治轻常治的粗放式治理模式，更多地靠权威统领官兵、靠口号统一思想、靠命令指导工作、靠习惯管理部队、靠经验谋划建设、靠运动整顿作风，“你有法规千条律，我有我的老主意”在一些人身上还明显存在。

三、瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系的主要措施

新时代，我们应立足强国强军战略全局，自觉强化瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系的责任感和紧迫感。当前，瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系，关键是要抓住我军法治建设的有利时机出实招、出新招，确保新体系好用、管用。

（一）适应新体制新要求，抓紧完善法规制度

习主席强调，抓紧做好法规制度立改废释工作，确保改革在法治轨道上推进，保证各级按照新体制正常有序运转。围绕新体制下的法规制度体系建设，军委已经作出全面部署和安排。就瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系而言，当务之急是建立以配置权责和治理“五多”为主的法规制度。一个是，抓紧完善以配置权责为主的组织类法规。中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定强调，要完善军队组织类法规。着眼新的体制机制，以军委、战区和军兵种机关为主要对象，重点规范职能定位、机构设置、人员编成、主要职责、权力划分、领导指挥关系等，全面推进军队机构、职责、权限法定化。另一个是，抓紧制定以治理“五多”为主的行政规章。本着“会议限次、文电限字、讲话限时、活动限数、检查限频”的原则，采取硬措施硬办法解决“五多”问题。纠治“五多”顽症，必须要用重典。把一般性、经常性、周期性工作，纳入各领域工作条例和年度计划加以规范。各类会议、文电、工作组、检查评比、上层活动，严格按法规和计划执行，提高例外事项的审批权限。把治理“五多”与领导干部的“帽子”、机关干部的“位子”挂起钩来，严格执法，确保各项工作循于法、秩序统于法、忙乱止于法。

（二）按照新的职能定位，建立健全职责清单制度

习主席明确指出，各级要严格按照法定职责权限抓好工作，努力实现三个根本性转变。落实这一指示要求，必须抓好新体制下的“职责清单”这一基础性制度建设，为规范权力运行提供有力支撑。一方面，要进一步明确各级职权范围。实行“职责清单”，就是对各部门所行使的职权进行全面梳理，清晰界定每个部门每个岗位的职责权限，以法的形式约束权力，防止权力滥用，实现权力运行法定。新体制下的职权配置，应着眼完成任务的需要，突出主营、区分层次、抓住关键，科学确定军委、战区和军兵种的职权界面。军委主要围绕重要人事任免、法规政策制定、体制改革、发展规划等方面明确职权范围；战区主要围绕提出作战力量需求、组织联训联演、评估作战能力、考评和提名联合军官等规范职权；军兵种主要围绕发展规划、力量建设、教育训练、人才培养等规范职权。另一方面，要明晰责任。把各级完成任务所必须承担的责任后果法定化，强调掌握多大职权就要负多大责任，运用多大职权就要承担多大风险和后果，用“责任意识”校准“权力观念”，防止“权力任性”“居官乱为”。重点是从完成任务和行使权力两个方面，廓清责任边界，明晰问责追责的主体和范围，后果惩戒的强度和标准，责任追究的程序、监督、申诉等内容。

（三）适应新的体制架构，优化各领域工作规则

新体制要有新规则，军委和战区、军兵种机关制定各自工作规则时，要把每个业务领域工作流程中各项工作的责任主体搞清楚，将相关部门在工作流程中的具体岗位、相互关系和工作标准搞清楚，把部门间相互协调的方式方法搞清楚，使整个工作规则的各个环节紧密相连、清晰可控。纵向上，突出打通军委、军种和战区、部队3个层级的领导指挥和业务指导链路；横向上，突出各部门每个专业领域工作规则接口的有序对接，确保要素耦合、运行同向、信息畅通。通过建立并施行各专业领域工作规则，使我军由过去以纵向为主、靠部门推动、过分强调结果的“烟囱”式传统管理模式，逐步向注重横向协调、靠规则推动、追求整体效益的现代管理模式转变。

（四）着眼持续常态发力，强化监察督导制度

瞄准转变治军方式构建中国特色军事法治体系，要充分发挥法治监督功能，尤其要解决对依法行政和勤政优政的督导问题，确保法规制度一点不走样地落到实处。一是突出体系化常态化监督。我军党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督的多元化监督模式已基本形成，但为了避免监督权分散运用导致重复监督和虚监漏监，需进一步加强体系化推进、常态化发力，使各种监督优势互补，协调促进各监督部门相互支持、协同配合。二是强化行政效能监察。在众多监督方式中，行政效能监察是确保新体制高效有序运转最直接、最有效的方式。一个严密高效的权力监督体系，既能防止权力滥用，又能确保权力有效运行。而行政效能监察，正是以过程控制为抓手，以高效为目标，督促监察对象依法恪尽职守。三是大力推行执法检查。我国国家层面和地方省市的执法检查已经常态化，但我军执法检查开展的相对较少。要将目前以职能部门为主导的工作检查，逐步转变为以法制部门为主导、职能部门参加的执法检查，对军队落实法规制度情况进行督查和纠偏，实现以检查促执行。