外空资源所有权法律问题探析

汤耀琪 （华东政法大学国际法学院）

伴随着外空领域的科技革新，不乏资本雄厚、技术发达的国外私人实体将其商业发展战略瞄准外空资源的开发、利用领域。科技之革新必然伴随法律之革新，美国、卢森堡为保障其国内私人实体在外空领域获取的自然资源，随之出台了涉及“外空资源所有权归属”的法律，进一步将关于外空资源所有权的法律问题推向了国际舆论的风口浪尖。基于此，针对外空资源所有权问题进行全方位的法律解析，并提出立足于国情的法律建议，对我国航天事业的稳健发展具有极为重要的意义。

1 美国、卢森堡立法概况

美国一些资本雄厚的商业公司，如行星资源（Planetary Resources）、深空工业（Deep Space Industry）、月球快车（Moon Express）等公司制定了针对外空自然资源开发、利用的计划，以进一步占有外空资源。更为重要的是，美国、卢森堡以国家立法的形式赋予其私人实体在外空领域取得的自然资源以所有权，给予其“权属的法律确定力”。2015年11月25日，美国总统奥巴马签署了《外空商业发射竞争法》（公法：114－90），第四部分即是《2015外空资源开发和利用法》。该法案的第三个条款（Sec.51303：“小行星资源和外空资源的权利”）赋予了“美国公民”对其所开采的外空资源包括所有权在内的占有、运输、使用和出售等各项权利，为私人实体进行外空天体采矿提供了法律支持。与美国相似，卢森堡国会于2017年7月13日通过了专门的《探索与利用空间资源法》，该法案第一条即确立“外空资源可以据为己有”。美国、卢森堡两国的做法引发了国际社会关于外空资源所有权的热烈讨论，两国行为亦遭到来自国际社会的质疑与非议。

2 适用原则与立法效力问题

“不得据为己有”原则的适用范围

依据素有“外空宪法”之称的1967年《外空条约》第2条规定：“外层空间，包括月球与其他天体在内，不得由国家以主权主张或以使用或占领之方法，或以任何其他方法据为己有。”该条即“不得据为己有”原则的由来。依据该项原则，国家不得依据主权以任何形式对外层空间主张所有权。其所禁止的主体是国家，并没有禁止自然人、法人等私人实体“据为己有”。所禁止的对象是“外层空间，包括月球与其他天体”，并未明确规定至“外空资源”。而美国《2015年外空资源探索和利用法》规定：“本章中参与小行星资源或外空资源商业获取的美国公民，根据可适用的法律，包括美国的国际义务，对所获得的任何小行星资源或外空资源享有权利，包括占有、拥有、运输、使用和出售小行星资源或外空资源。”其赋予外空资源排他性所有权的主体是美国公民，对象是外空资源。由于“不得据为己有”原则的适用主体和适用对象仍存在争议，因而很难得出美国、卢森堡赋予其私人实体主张外空自然资源所有权的立法行为违反了国际法的结论。

与“允许因科研目的占有外空资源”的理论歧义

1967年《外空条约》第二条与1979年《月球协定》确立的允许因科研目的占有外空资源存在着一定程度上的理论歧义。《月球协定》第六条第二款规定：“缔约各国为促进本协定各项规定的实施而进行科学研究时，应有权在月球上采集并移走矿物和其他物质的标本。发动采集此类标本的缔约各国可保留其处置权，并可为科学目的而使用这些标本。”依据该项条款，当国家在外空进行诸如勘探、开发外空资源的科学活动时，国家可保留并处置其采集的外空资源。这种保留并处置外空资源的权利与《外空条约》规定的“不得据为己有”实则是相违背的。1969年美国“阿波罗”飞船登月，当时科考小队从月球上带回了一些矿石等资源，美国法律明确规定“阿波罗”任务取回样品的属性是财产。现今的外空资源开发、利用诸多是以科考、调研的名义进行的，那么若是一切对外空资源的占有活动被定性为“科学目的”即可被认定为合法，那么未来势必引发名义上是“为人类利益的科学研究活动”，实为航天大国之间对外空资源的“掠夺战”。

“为全人类谋福利”原则的适用问题

《外空条约》第一条规定：“探测及使用外空，包括月球与其他天体，应为所有各国之福利及利益而为之，不论其经济或科学发展程度如何，并应为属于全体人类之事。”该项条款给予所有探索、利用外空资源的活动一项先决性、限制性条件，即外空自然资源的开采是为了所有国家的利益而开展的，同时所有国家皆应从这些活动中获益，即“为全人类谋福利”原则。然而，现行国际空间法律制度并没有确立与该原则相对应的具体制度，从而该条所设立的限制实际上是一项道义上的限制。“为全人类谋福利”原则与《外空条约》中的其他原则相比，约束力较弱，更像是一种愿景的表述，其宣示的意义大于其实际的约束力。因此，很难说美国、卢森堡的立法行为违反了“为全人类谋福利”原则。

“人类共同继承财产”的适用问题

《月球协定》第十一条规定：“月球及其自然资源均为全体人类的共同财产。”国际海洋法领域中亦有类似的“人类共同继承财产”概念。关于“人类共同继承财产”是否构成国际习惯而具有强制约束力的问题，笔者持否定态度。国际习惯的构成需要具备两个因素：心理因素与实践因素，即法律确信与通例。以美国为代表的航天大国并不主张外空资源是“人类共同继承财产”，目前仅17个《月球协定》的缔约国承认并接受该原则，这就表明，此概念并没有在外空领域得到国际社会的确认，因此法律确信这一条件并不具备。至于通例因素，无论是在联合国大会第2749号决议通过之后，还是在《联合国海洋法公约》生效之后，国际社会均未能够就实施“人类共同继承财产”法律制度形成反复多次、前后一致的实践，从而该原则并不具备通例要素。因此，此概念不构成国际习惯，因而并不适用于国际空间法领域。

国内立法的效力问题

关于一国以国内立法的方式确立外层空间资源的所有权归属是否有效的问题：首先，财产确权属于私法上的概念，而不是国际法的概念。所以一国政府有权规定外空资源的归属，因为这是国家立法主权的体现。问题的关键是立法行为本身是否符合其国际义务。其实，国内法的效力问题与本文所探讨的美国、卢森堡的相关立法是否违反国际法，实则是两个层面的问题。依据前文所述，美国立法规定私人实体对外空资源主张排他性所有权并不违反1967年《外空条约》的“不得据为己有”原则，因而其并未违反国际义务。国家有权通过国内立法为国内私人实体确定外空资源的排他性所有权，但是国际层面对该国内立法的效力并不一定会给予认可，除非国家间互相认可、赞同。

3 完善外空资源所有权法律制度的建议

我国应从国际和国内两个层面出发制作航天发展战略规划，国际层面当致力于推动国际组织协同各国弥补原有国际条约的不足，同时引导建立多边合作的外空资源开发、利用国际机制，国内层面应积极引导、修正、完善国内立法，为我国对外空资源的探索、利用活动提供法律支持。

明确“不得据为己有原则”的内涵

我国对外空资源的开发、利用，不同于美国以私人实体为主导地位推动外空资源的商业开发，我国绝大多数面向外空领域的勘探、开发活动都是由国家主导的。各国对外空资源的占有毕竟是有限的，先来者必定会限制后来者（技术不成熟的一方）的参与，后来者则应尽量延缓和限制先来者的开发活动。倘若一味地肯定一国可以通过国内法规定外空资源的权利归属，肯定披以“外空科考、调研”外衣的外空资源开采活动均为合法，则势必造成不可遏制的针对外空资源占有的“竞赛”。

与此同时，眼下我国应顺应外空资源勘探、开发的国际趋势，摆出积极的应对姿态，致力于推动国际组织协同各国弥补原有国际条约的不足。“不得据为己有”原则的适用仍存争议，我国作为负责任的航天大国，应主动扛起制度革新的旗帜，积极推动条约的补正。笔者认为，可依据《外空条约》第六条：“非政府实体与政府机构的活动均等同视作国家活动，并由缔约国承担国家责任”，将禁止的主体从国家延伸至非政府实体（私人实体）。同时，禁止对象中的“外空天体”应当扩大解释为包含“外空天体”中蕴含的“外层空间资源”，使得《外空条约》 得以发挥其真正效用。同时，针对《月球协定》第六条第二款规定的“允许以科研目的占有外空资源”的规则予以进一步的完善和细化。

坚守“国家自由探测外空”规则

如若过分强调外空资源的共有属性，必然打消国家及私人实体对外层空间采取进一步探索、利用、开发的积极性，甚至影响到人类进一步迈向外空的发展进程。美国、卢森堡的立法形式虽然很可能造成具有超强航天实力的少数私人实体攫取了本应用于“为全人类谋福利”的巨大外空自然资源的这种少数人垄断多数资源的现象，但是如若缺乏法律的确定性保障，面对需要大量资金、技术支持的外空采矿活动，即便是有国家力量的支撑，私人实体也未必能得到有效健全的发展。

我国应坚守《月球协定》确立的关于“国家自由探测外空”规则，结合《月球协定》第十一条第五款的规定：“待到对外空资源的开发、利用切实可行时，国际社会即应当建立相应的国际制度对此进行指引。”支持、引导建立起自由但存在限度的外空资源探索、开发机制。纵观人类目前对于外空资源的开发、利用，主要由美国、俄罗斯、中国等科研储备实力较大的航天大国进行的，大多数国家仍未积累其相应的科研实力进行外层空间领域的资源开发活动，目前将利益的天平适当偏向于正在进行外空资源开发的，并为其投入较多人力、物力资源的技术发达国家，以此平衡国家、私人实体与国际社会的利益是符合实质正义要求的，也是符合我国航天利益需求的。

构建外空资源管理国际制度

我国在致力于推动国际组织弥补原有国际条约的不足的同时，更应引导建立多边合作的外空资源开发、利用国际机制。

针对国际外空资源管理机构的权能，首先必须明确登记制度和公示制度。对外层空间自然资源开展开发、利用活动的，无论是国家，还是私人实体，都应在国际外空资源管理机构进行相应的登记，登记内容应当极为详尽，涉及到开发、利用的天体位置、使用的科学技术以及预期的收益等。在进行相应登记以后，进行合理天数的公示，以便于利益相关国得知有效信息，在有效异议时间内支持他国或者私人实体提出异议，将国家间、私人实体间、国家与私人实体间的矛盾现行解决，促进国际沟通与交流。此外，必须明晰收费制度。对于进行外空资源开发、利用的国家和私人实体，国际外空资源管理机构应有权对其征收一定的费用。国际外空资源管理机构的成员来源必须兼顾发达国家与发展中国家，既包括航天科学技术水平领先的国家，也包括落后的国家，充分兼顾各方利益。因此，无论是航天技术水平领先国，或是尚没有能力进行外空资源开发、利用的国家，都应当有资格进入国际外空资源管理机构参与国际外空资源的决策事项。该机构可仿效联合国，建立大会和理事会。

补充、完善相关国内立法

与此同时，我国应当紧密结合国家航天战略规划，制定关于外空自然资源开发的整体应对战略，补充、修正、完善相关的国内立法。纵观我国空间立法的现状，我国目前针对外层空间的专门立法还处于空白状态，并未形成完善的综合性立法。仅有的一些法律法规的层次也较低，主要是行政法规和规章制度。目前，《航天法》草案的立法工作正在抓紧推进中，立法必须在不违背我国国际义务的前提下有效保障到我国的外空利益，为我国航天事业的稳步、扎实发展提供更为稳固的法律奠基。关于立法的内容，笔者建议，首先，应当载明外空资源的重要地位，确立积极的外空自然资源开发利用战略，坚守“国家自由探测外空”规则，明确外空、外空天体及外空资源属性的界定问题。其次，明确“不得据为己有”原则的同时，在立法中赋予我们国家及私人主体针对外空资源可行使除所有权以外的使用权、收益权等权能，并且针对外空探索、利用的技术革新而产生的知识产权及其转移、转让问题规定专章立法保护，为我国进一步开发、利用外空资源，提供强有力的国家立法支撑。此外，确定我国统一管理空间活动的行政机构，明确其行政地位与权能，为解决日后的空间活动纠纷提供争端解决机构。

4 结语

人类之于外空资源开发、利用的脚步已经迈向历史的新征程，国际航天大国之间有关外空资源开发、利用竞赛的号角已经吹响，因此，加快推出一套体系健全的综合性空间国内立法，洞悉国际法律规则、掌控国际舆论从而为我国进行外空资源勘探、开发、利用赢得一个良好的国际环境，实乃必须之举。与此同时，积极贯彻习近平总书记发表的《共同构建人类命运共同体》的讲话，勇于、敢于、积极肩负起“负责任的航天大国”的职责，致力于外层空间国际合作长期可持续性发展，为维护国家乃至全人类共同利益而奋斗。