我国金融扶贫法治保障的问题及对策

■张家华，于忠龙

党的十九大报告明确指出，到2020年我国全面建成小康社会，我国农村贫困人口要实现现行扶贫标准下脱贫，贫困县要全部摘帽，区域性整体贫困要得到解决。金融扶贫是解决贫困问题的世界通行做法，然而我国金融扶贫法治保障却滞后于金融扶贫的法治化需求，本文分析了我国金融扶贫法治保障的主要问题，并提出了相应的对策。

一、我国金融扶贫法治保障的若干问题

（一）缺乏基本法律法规统领，金融扶贫法律制度不成体系

目前，我国金融扶贫的政策性文件虽多，但上升到法律层面的极少，金融扶贫法律制度严重匮乏，远未成体系。主要表现为：一是金融扶贫实施制度缺失。缺乏金融扶贫的实施程序、监督制约以及纠纷解决机制，缺乏实施金融扶贫的配套法律规定。二是法律责任不清。尤其作为扶贫主体的商业金融机构缺乏刚性法律责任约束，也基本忽视了扶贫对象的法律责任，现实中过多强调扶贫对象金融权限不足，导致扶贫对象缺乏责任感，削弱了扶贫主体的积极性和能动性。三是对贫困人口权利的倾斜保护制度缺失。贫困人口和贫困地区缺乏较为完善的基本金融权利，进行金融扶贫的义务主体不够明确和全面，金融扶贫权利救济机制缺失。四是金融扶贫风险控制机制缺乏。扶贫信贷易产生风险，实践中被扶贫对象违约现象多发。由于缺乏基本法律法规统领，致使我国金融扶贫的相关政策要求、制度规定及措施分散、零乱、重复，金融扶贫主体、客体、权利义务、运行机制、救济途径以及不同类型金融机构之间的相互关系缺乏规定或不明确，直接影响金融扶贫的有效运行与实施效果。

（二）法律促进与约束机制有待加强，金融扶贫主体参与度不足

一是金融机构参与扶贫广度不够。金融机构作为金融扶贫的主体，不属于行政机构，除极少数非营利性国有金融机构外，绝大多数金融机构以营利为首要目的，但贫困人口、贫困地区不仅不是营利的理想对象，甚至还存在资金扶持风险，加之金融机构缺乏明确的扶贫责任目标，故而金融扶贫主体扶贫积极性有待提升，“嫌贫爱富”现象较为普遍（王鸾凤，2012）。目前大量金融机构如民营银行、小额贷款公司、证券机构等仍未积极参与到扶贫工作上来。二是金融机构参与力度不够。银行、证券、保险三类金融机构的扶贫力度均有待加强。如在信贷支持力度上，由于担心资金风险较大，银行对贫困地区和贫困人口的信贷投入明显不足。在保险支持方面，由于贫困人口缺乏相应的资金购买保险，导致保险覆盖面也不够。在证券支持方面，由于贫困地区成熟企业非常少，开发力度不够，能达到上市之类的企业极少，或者上市企业支持贫困地区不多。三是金融扶贫约束机制不足。和金融扶贫的规范性文件内容更多地表现为原则性、目标性，责任不明确，法律约束力不足。

（三）金融扶贫的法律保障力度不足，金融功能发挥不充分

银行信贷、保险保障无疑是最重要的金融扶贫方式，但我国信贷扶贫、保险扶贫的法治保障却差强人意。主要表现为：一是信贷扶贫法律供给不足。目前，我国尚未出台信贷扶贫的专门法律及行政法规，只存在若干规范性文件。信贷扶贫法律制度供应不足，实践中导致无法可依，出现问题无法追责。同时，相关制度规范规定多属倡导性，缺乏刚性。此类文件责任不清，无刚性要求，实施难度大。二是保险扶贫法律供给不足。与信贷法律领域类似，目前我国亦未制定有关保险扶贫的专门法律及行政法规，无法满足金融扶贫的法律保障需求。如《农业保险条例》第3条规定“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”，然而现实中，非营利性社会保险机构缺乏，经营性保险机构主要以营利为目的，以经营效益为首要考虑，将保险扶贫、金融公平等社会效益置于次要地位，其保险产品设计亦与经营效益相适应，保险扶贫产品、营销则边缘化，贫困人口、贫困地区参与保险的深度和广度均不够，农业保险市场不稳定，未最大限度地发挥保险扶贫的保障作用。

（四）普惠金融扶贫基础薄弱，贫困人口宪法权益保障有待加强

目前我国普惠金融在扶贫保障方面还较为薄弱，主要体现在：一是金融机构深入贫困地区不够。尤其在当前农村贫困地区普遍地处偏远、基础设施薄弱、交通不便利等情况下，金融机构要在这些地方设立机构、派驻人员、建立设施等服务均必须付出更高的成本，而这方面成本难以转嫁，导致银行、证券、保险等金融机构深入贫困地区投入的意愿较弱。二是金融基础设施不完善。随着互联网、移动网络、第三方支付的快速发展，普惠金融形式也在不断变化，从之前的银行柜台、网点、自助存取款机到如今的网上银行、手机支付、互联网金融等。然而贫困地区的金融基础设施一直处于落后地步，在硬件设施上，金融类型少、网点机构少、金融服务人员缺乏、移动网络信号较弱、互联网金融涉及少；在软件设施上，金融教育培训、金融知识以及金融技术均落后于非贫困地区。三是贫困人口可得性金融服务不够。由于前述原因，金融机构缺乏设计针对贫困人口、贫困地区金融产品的积极性，导致贫困地区和贫困人口享受普惠金融权利大打折扣，可得性金融服务较为欠缺。

二、问题产生的原因及内在逻辑

本文认为，我国金融扶贫法治保障出现的上述问题，是行政逻辑与资本逻辑错位而在金融扶贫法治上的反映，其主要源自在社会转型过程中政府与市场关系的再调整。

（一）行政逻辑主导下的金融抑制

政府干预与市场调节关系不仅是新时代背景下金融扶贫需要解决的问题，也是解决当前我国不平衡不充分发展的基本问题。受我国历史上长期中央集权政治文化及建国后计划经济体制影响，行政逻辑在我国法治转型过程中一直具有强大的影响力和支配力。改革开放以来，行政逻辑在社会主义市场经济建设中不断被调适，法治建设亦取得了巨大成就，法治的作用日趋突出，公民的法律意识日益增强，尤其是随着《行政诉讼法》的颁布实施，使法律具有了制约行政权的功效。但不可否认的是，行政权对法治建设的影响仍具有强大路径依赖和逻辑惯性，法律至上并未根本建立，法律的国家工具性质仍然明显，法治实践中以行政方式代替司法方式，以个人权威代替法律权威，以权代法时有发生。法治转型呈现出的这一特点在党的十八大之前尤为明显，这一时期主要表现为行政权主导的粗放型法治转型，其对金融扶贫法治保障的影响主要表现为：一是在金融扶贫立法主体的行政化倾向明显。总体上，我国金融扶贫法律制度呈现出党政府部门的政策性规定多、缺乏专门性法律制度、相关精神散见于一些法律条款中以及法律位阶低等特点。未制定专门的“金融扶贫法”，作为金融扶贫法治保障的主要法律载体——银行、保险、证券等基本法律中也没有专门的“金融扶贫”条款，仅在《宪法》中如“平等”“共同”和“保障人权”等词语体现出实现共同富裕、消除贫困的法律精神。二是金融扶贫立法的内容行政色彩较为浓厚。大量政策性文件对地方党委、政府和国有非营利性金融机构的规定往往比较具体，约束程度也较高，法律责任也比较明确，但这类规定更多地反映党和政府的政治担当，或者完成扶贫任务的政治要求。这使得在金融扶贫实践中更多地体现为行政主导，而非激发市场主体活力、有效调动商业金融机构扶贫积极性的行政引导，造成金融扶贫过程中，金融功能发挥不充分，金融服务贫困地区贫困人口的能力和水平不高，金融处于抑制状态。

（二）金融扶贫法治保障问题背后的资本逻辑弱化

市场竞争实际上就是资本逻辑运作的效益之争，是资本逻辑运作的功能之争，同时也是法治规范资本逻辑运作的规范之争。这一点，可以从发达国家的反垄断法、知识产权法、宏观调控法等法治建设方面看到。资本逻辑展示了人类经济文明内在的逻辑与法则，在此意义上，现代国家一个基本职能就是创造资本逻辑运作的环境和条件。对于我国而言，社会主义初级阶段的基本国情决定了管控和利用资本为社会主义服务，为以公有制为主体的多种经济成分并存的经济制度服务。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，创造资本逻辑运作的环境和条件，是我国处理政府干预与市场调节关系的一个基本策略。但上述分析表明，由于历史和现实原因，行政逻辑对于资本逻辑具有强大的挤出效应，制度构建对资本逻辑的趋利性缺乏有力回应。具体体现在金融扶贫法治领域，即由于相关政策性规定对资本逻辑缺乏足够的引导、激励，使得在金融扶贫实践中出现了商业金融机构参与广度、力度均不够，普惠金融产品不足，金融服务“嫌贫爱富”等金融抑制现象。

三、加强我国金融扶贫法治保障的对策

（一）贯彻正确的金融扶贫法治理念

首先，我国金融扶贫法律保障机制应确立公平优先、兼顾效益的法治精神。金融扶贫立法及法律实施均应以实质公平理念为指导，切实保障法律制度制定的科学性与公正性。同时，在坚持公平优先基础上，也要兼顾效益与安全，以防控金融扶贫风险，实现金融扶贫的可持续发展。其次，确立对贫困人口等弱势群体金融权利进行必要保障的理念。在现代市场经济中，贫困人口理应享有基本的金融权利，法律应加强对贫困人口基本人权，如金融权利等的保护，强化政府部门、金融监管机构、金融机构对贫困人口金融权的保障义务。弘扬程序正义，设置贫困者与金融机构平等协商制度，提高贫困者的金融权益协商砝码，创新和拓宽贫困者金融权利的内涵和外延。此外，应以法治思维和法治方式进行精准扶贫。我国贫困人口、贫困地区的致贫原因千差万别，只有根除仰赖行政命令的人治思维方式，恪守社会主义法治原则，遵循公平、公正、公开和合理的原则，进行精准扶贫才能有的放矢，对症下药，甚至根治贫困。总体上，应以精准扶贫为目的，完善相关法律制度，构架金融扶贫的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准问责等一系列制度体系。

（二）制定金融扶贫基本法

在当前金融扶贫法律制度缺失的情况下，根据我国实际情况，制定金融扶贫行政法规应是较为可行的做法，因为行政法规法律层级低于全国人大或全国人大常委会制定的法律，立法程序相对更为快捷。并且行政法规对全国均具有约束力，今后如需修订或修改也更为容易，因此国务院可以制定类似《扶贫保障条例》，该条例单独设立一章，专门规定金融扶贫顶层法律设计，明确金融扶贫定义，规定金融扶贫方面的基本组织形式、扶贫主体、扶贫对象、相关权利义务、法律责任等，明确监督管理机构。国务院以下各级政府、各部委、金融机构甚至社会组织可以根据扶贫保障基本法，制定相应法律制度，出台实施细则，规定政府组织、金融机构的扶贫义务，鼓励社会组织积极参与金融扶贫，确立扶贫激励约束机制，防止短暂性脱贫之后贫困反弹现象等。

（三）着力建设若干紧迫金融扶贫保障法律

根据我国实际情况，当前尤其紧迫的任务是加快推进信贷扶贫、保险扶贫立法以及普惠金融法治建设。

1.信贷扶贫立法

（1）确立信贷扶贫立法原则。一是信贷扶贫的公平、公正、公开原则。公平原则要求贫困户、贫困人口在信贷面前权利义务一律平等，信贷提供者不得徇私放贷。公正原则要求严格按扶贫信贷程序办理，根据贫困者的资信状况、项目发展情况，严格论证是否放贷、贷款金额、贷款期限；公开原则要求信贷对象、标准、流程、发放情况必须公布于众，做到公开透明。二是效率原则。因地制宜、因人而异，在法律原则下灵活处理有关信贷，创新服务方式，简便业务办理流程，提高信贷评估、发放效率，提升资金利用效率。三是风险控制原则。建立风险防范机制，严密评估信贷项目，充分预测相关风险，设立反担保等风险分担和分散机制，政府对部分风险实行兜底控制等。

（2）明确信贷扶贫主体和扶贫对象。一是信贷扶贫主体应以银行业金融机构为主，因为银行业金融机构资金雄厚，监管严格，内控管理制度完善，在银行业金融机构中,应以农业银行、邮政储蓄银行、农村商业银行以及农村信用社为主力，因为这些银行主要由国有或集体控股，非私有大股东控制，网点众多，熟悉广大的农村贫困地域，能更好地理解和深入贯彻党的各项扶贫方针政策。二是应根据我国国情，确立扶贫对象标准。由于我国各地情况各异，且随着时间变化扶贫对象会发生变化，应因地制宜，建设扶贫信贷指标，建议以乡镇为单位，按照扶贫对象的劳动能力、项目情况、资信状况、贫困程度、还贷预期等，建立信贷扶贫对象花名册，综合评估信贷对象，提供给信贷主体参考。

（3）规范信贷扶贫法律权利义务。权利和义务是法律主体的应有之义，法律调整社会关系的有效机制是权利和义务的利导功能。

对于信贷机构，首先作为信贷机构的主体——金融机构，承担着相应的社会责任，尤其在我国建设小康社会的攻坚战中，也相应地必须承担应有的政治责任，金融机构应责无旁贷进行信贷扶贫。法定上，信贷扶贫机构也承担着输送信贷资金帮助贫困人口、贫困地区脱贫的义务。其次，权利方面。既然信贷机构承担着信贷扶贫的义务，也应享有相应的权利，这些权利包括：信息知情权，即有权利知悉申请信贷贫困者的经营情况、资信状况、资产情况、收入情况、家庭成员情况等；提供担保权，即有权利要求对信贷资金进行一定的风险担保，担保方不限于信贷对象，可以是第三方或者村集体等；跟踪调查权，即对信贷资金使用情况进行持续跟踪了解调查；提前收贷权，即在特殊情况下，有权利提前收回贷款；此外，还有拒绝权、起诉权、征信管理权等。

对于贷款申请人，首先是权利，贷款申请人有权依照法律规定申请贷款，只要符合相关规定条件，信贷机构不得拒绝。贷款申请人有贷款条件知情权、贷款程序知悉权、提前还贷权、申诉权和起诉权等。其次是义务，贷款申请人必须诚实守信，按照信贷机构的要求，如实提供自身有关情况，包括资产状况、贷款用途、自身资信、家庭情况等，如果具有第三方或村集体提供担保，必须配合做好担保工作。在信贷资金的使用过程中，必须按照合同约定，不得挪作他用，当前有些贫困地区存在赌博等不良风气，如果贷款人将贷款资金挪在不正当途径上，将深刻损害金融扶贫的积极性。此外，贷款申请人必须配合信贷机构的后续跟踪调查了解工作，必须及时按约定还贷等。

（4）完善激励机制。从成本收益看，对贫困人口的信贷显然存在利润低、风险高状况，为了有效促进信贷扶贫，必须建立相应的激励机制。首先，政策激励。对于积极实施信贷扶贫、效果显著的金融机构，应给予相应的政策倾斜，如央行的存款准备金要求可以下降，定向对特定的金融机构降低存款准备金，在支农支小再贷款上大力支持信贷扶贫机构。政府及金融监管部门在扶贫绩效考核标准和政策优惠对象上，应向信贷扶贫做得较好的金融机构倾斜。其次，税率激励。对于信贷扶贫资金的营业税、增值税等，应该予以减免或降低，并且在信贷立法中予以明确规定。三是贴息激励。建立灵活浮动的扶贫信贷贴息制度，对贫困人口、贫困地区的贷款利息进行一定程度地财政贴息，降低金融机构风险，促进信贷扶贫积极性。四是业务激励。对于信贷扶贫成效好的机构和工作人员，采取奖励、通报、职务晋升等方式，提高工作积极性。

2.保险扶贫立法

（1）制定保险扶贫基本法律制度，实现有法可依。可以修订《保险法》或《农业保险法》，在其中单独设立保险扶贫法律章节，或在其他金融、扶贫法律中规定保险扶贫的法律制度，明确保险扶贫的定义、组织架构、权利义务、监督机制等最基本的内容，为其他相应制定提供法律渊源。各地方政府、各部门甚至金融机构均可以根据保险扶贫基本法，制定一整套规范体系。

（2）坚持贫困人口保险全覆盖原则。以公平、公正法治精神为指导，将所有贫困地区、贫困人口纳入保险保障范围，灵活创设保险产品，为贫困人口疾病、财产、就业、教育以及扶贫项目、农民农作物、农村牲畜等构筑保险保障。确立精准扶贫理念，建立规范化贫困指标，制定科学合理的识别程序，精准识别贫困人口，分析致贫原因，预判贫困趋势，精准使用政策保险扶贫资金，充分发挥财政扶贫、产业扶贫、科技扶贫与保险的共同效用。

（3）明确扶贫的保险机构组织。应坚持保险组织多管齐下，分头并进，优势互补原则。一是政策性保险机构。该类机构不以营利为目的，出资人主要为国家财政或国家控股，纯粹为了响应国家政策及维护社会公共利益，该类保险组织的目标明确，目前我国正在实施的脱贫攻坚战需要政策性保险机构的大力支持。二是商业性保险机构。尽管该类保险机构主要以营利为目的，但也应承担一定的社会责任，在保险扶贫方面以保本或微利目标为妥，商业性保险机构熟悉市场，具有人才众多、机构完备、经营模式较为完善等特点，并且目前利润率高，故而应发挥其优势作用，将扶贫作为其工作目标之一。三是发展其他类型保险组织，如借鉴其他国家经验，发展相互保险等保险组织，拓宽保险扶贫主体。2017年2月众惠财产相互保险社开业，标志着相互保险破冰。2017年3月，监管部门发布《关于加强相互保险组织信息披露有关事项的通知》，要求相互保险组织做好信息披露，增强经营管理透明度。互助保险将成为我国保险的一种重要形式。

（4）明确法律责任，建立激励约束机制。法律制度上明确保险机构的社会责任原则，将扶危济困、共同富裕的理念以法律条款明晰化，将各类扶贫主体责任具体化。建立责任追究制度和考核制度，建立激励措施。完善操作程序，健全内控制度，强化审慎监管，防范保险扶贫风险。

3.普惠金融扶贫法治建设

（1）夯实普惠金融法律基础。尽管国务院发布了《推进普惠金融发展规划》（2016～2020年）》，但该规划仅为政策性文件，更多地表现为宣言性指引。我国法律中尚未有明确的普惠金融制度。建议在有关法律中，如《农业法》《商业银行法》《保险法》和《证券法》中制定相关惠普金融条款，至少有法可依。同时，各地区、各部门、各单位可按照《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，制定规范性文件，设定普惠金融目标，因地制宜、与时俱进地推进普惠金融建设。

（2）丰富普惠金融服务主体。鼓励金融机构在农村贫困地区新设金融网点，培育发展各类新型农村金融机构，丰富农村金融供给主体，推动金融机构进一步加快在贫困地区布局，鼓励金融机构在贫困地区设立分支机构，鼓励有条件的金融机构在贫困地区设立村镇银行，丰富农村，特别是贫困地区的金融服务主体。支持在贫困县、乡镇设立小额贷款公司、融资性担保公司。引导大型金融机构与新型农村金融机构加强合作，探索大型金融机构向新型农村金融机构提供批发资金，然后进行转贷的运作模式。支持和鼓励保险机构在贫困地区设立分支机构，进一步向乡镇延伸服务网点。

（3）推进普惠金融扶贫硬件软件建设。一是加强贫困地区金融硬件建设。杜绝急功近利思想，根据区域不同情况，加大各类金融机构网点设立数量，完善自助金融设备布置，优化人工金融服务，提升移动网络速度。深入推进农村支付环境建设，以银行卡助农取款服务点等形式，满足偏远地区贫困人口支农补贴发放、小额提现、转账等基本服务需求。推进手机移动支付，推进非金融机构网络支付使用，防范该类支付金融风险，提升支付快捷性以及安全性。二是积极推进对贫困人口的金融软件建设。深化贫困地区农村信用体系建设。依托现有的农户信用信息系统，扩大非银信用信息采集，完善农户信用评价体系和运用，健全“守信受益、失信惩戒”约束机制，营造良好的普惠金融生态环境。加强金融知识宣传普及，提升贫困人口金融素养，提高其金融知识水平和技能，使其能较好地使用各种金融工具，甚至借助金融盈利致富。从法律的公平性原则出发，恰当倾斜保护贫困人口的金融消费权益（张家华，2017）。进一步优化贫困地区金融环境，打击逃废债行为，打击金融违法犯罪行为。