关于做好金融风险防控工作的实践与思考

■陈 锋，徐尚朝

党的十九大报告指出，“健全金融监管体系，守住不发生系统性风险的底线。”这是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融领域的根本要求，更是新时期做好防控金融风险工作的行动指南和根本遵循。在国际金融危机持续影响和国内经济“三期叠加”的严峻挑战下，我国金融领域风险进入多发易发期，金融风险的复杂性、隐蔽性、突发性、危害性和传染性日渐增强。防范化解系统性金融风险，保障金融安全，为我国经济高质量发展保驾护航显得至关重要。

一、江西省防控化解金融风险的实践探索

党的十九大报告和第五次全国金融工作会议强调，“防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本任务，也是金融工作的永恒主题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。”这为基层人民银行防范化解金融风险指出了着力点。近年来，全省基层人民银行围绕“早识别、早预警、早发现、早处置”方面进行了一些探索，取得了较好成果。

（一）着力金融风险早识别

习近平总书记在2017年全国金融工作会议中指出，要健全风险监测预警和早期干预机制。早在2014年，江西省人民银行就从金融风险源头——企业风险着手，构建重点企业金融风险早期识别机制。该机制选择有代表性企业，持续性收集各方信息，包括：企业经营风险信息，如是否停工停产、销售是否正常、有无监管部门处罚、用水用电用工等情况；信用风险信息，如交税、还贷情况等；关联信息，如企业高管是否涉及司法机关处理、重大纠纷、涉案等；此外，还包括舆情风险以及其他风险信息。目前，该机制已经在全省11个设区市推广运行，实现监测重点企业470家，为防控金融风险、服务实体经济起到了很好作用，得到了省政府领导的肯定。

（二）着力金融风险早预警

为了更好地实施早预警，全省人民银行不断丰富金融风险预警工具箱，一方面建立了金融风险区域分布图，对全省1065家法人和非法人银行机构监测，并通过图示客观反映区域和金融机构两个维度的风险。另一方面，建立金融风险预警提示函，对凡是日常金融风险监测过程中发现的潜在风险，及早向地方政府和金融监管部门发送风险警示函，督促整改，从而将苗头风险遏制在萌芽状态。2017年以来，全省人民银行下达风险警示函88次，并及时与地方政府沟通联系，协调指导化解潜在风险。

（三）着力金融风险早发现

以往，基层人民银行信息获取难度较大，不少信息反映滞后，造成对于金融风险的协调反应慢、成本高、化解难。为了畅通信息渠道，提高风险获取的前瞻性和时效性，全省人民银行主动争取省委省政府领导支持，与省内金融监管部门、省直管理部门11个单位达成共识，建立了江西省区域金融稳定协调合作机制，充分整合散落在各个部门的监管信息，从而实现风险的前瞻应对。这个机制主要有三个特点：一是出台早，在全国金融工作会议之前，全省金融稳定协调合作机制就落地实施；二是规格高，由分管副省长任组长，人民银行南昌中心支行行长和省金融办主任任副组长，办公室设在人民银行南昌中心支行；三是部门全，对于涉及金融风险信息的部门，全部纳入领导小组，为风险早处置提供了有力保障。

（四）着力金融风险早处置

风险早处置是风险化解的关键环节，越早行动越有利于占得先机。一方面，全省人民银行建立健全金融突发事件应急预案，从风险处置的顶层设计着手，增强各部门的协调联动，提高风险化解的针对性和科学性。另一方面，健全重大事项报告制度，依托网络舆情监测和金融机构报送两个渠道，多方收集风险苗头信息。其中：对于发生的重大风险及时采取措施，协助地方政府及时处置；对于网络负面舆情，及早了解舆情信息的原因和情况，有力指导金融机构进行化解。此外，还健全了“两综合、两管理”机制，对金融机构执行人民银行政策管理和规定进行评价，对有关经营问题进行提示，督促金融机构强化整改，提高合法合规意识。

二、当前防控金融风险亟待解决的问题

（一）金融发展路径的惯性依赖问题

一是金融逐利惯性不减，出现“脱实向虚”。前些年，我国金融业快速发展，既源于中国宏观经济快速增长的推动，也受益于金融改革创新的不断深入。在我国经济进入新常态以及互联网金融快速发展的背景下，习惯于粗放式规模扩张的金融业进入了发展瓶颈，特别是在实体经济不景气的斥力下，金融业出于逐利本能，通过不规范经营和放大杠杆等方式，追求短期资本回报，出现了“脱实向虚”。

二是金融资源配置错位，资金过度流向房地产等获利较大的领域。一方面，在实体经济不景气的同时，多数城市房地产价格增速较快，利润空间较大，更进一步促使金融资源进入房地产领域。另一方面，由于政府兜底，投入政府公益性建设或者棚户区改造等领域的收益较高，大量金融资源通过理财等通道投向政府融资平台。由于金融业一直依赖政府和房地产，这种惯性依赖促使资源配置越发扭曲。据财政部网站发布的《2018年6月地方政府债券发行和债务余额情况》显示，截至2018年6月末，全国地方政府债务余额16.79万亿元。

三是银行机构踩红线、触底线的情况时有发生。据江西银监局网站披露，在江西省“三违反、三套利、四不当”检查中发现，违规为非标资产担保、同业资金空转套利等违法违规问题1023个，涉及金额996亿元。以上操作易导致信贷流向不受控制、资金脱实向虚等。

（二）部分金融市场法规滞后或缺失问题

一是现有金融法制建设滞后。一方面，从上位法看，我国缺少《期货交易法》等制度。另一方面，小贷公司、典当行、担保公司等非存款类金融机构以及民间借贷等实际上从事的是金融业务，但是在上位法中却没有明确的法律地位。

二是现有正规金融监管的法律法规不适合新型金融领域。这表现在两个方面：第一，一些互联网金融平台容易钻法律空子，特别是现有法律并未对以互联网理财、互联网资产管理等为名的各类公司属性做出明确规定，对于互联网公司开展的各类业务难以鉴别其合法性；第二，对于交叉性金融控股集团，目前我国还暂未出台有关金融控股集团的法律法规，对于其监管还缺少法律依据。

（三）金融监管的滞后以及监管资源的分散

一是金融监管的前瞻能力不足。一些监管部门发展与监管职能错位，对互联网金融业务的了解认识存在较大差异甚至分歧，容易产生监管真空和监管套利。调查发现，某互联网金融平台利用了监管漏洞，将线下小额贷款公司的牌照用于线上放贷，监管部门很难实现对风险事件的预判和检测，从而很难发现潜在风险。

二是金融监管的责权不清晰以及协调难。当前影子银行、各类地方性资产交易平台、以P2P为代表的互联网金融，跨越了银行、证券、基金、保险、信托等多个领域，并不断突破监管边界。一方面，由于各监管机构目标各异，法律法规分散，单一金融监管机构难以协调多个部门。另一方面，由于金融管理职责划分仅有原则性规定，各金融管理部门履职边界模糊、职能定位不清，造成各金融管理部门之间“监管合作难”和“合力处置风险难”，形成监管真空和重复监管并存的现象。此外，中央和地方金融监管职能不清晰，一些金融活动游离在金融监管之外。

三是金融监管与地方经济发展协同不力。由于地方财权和地方事权的非对称性和不平衡发展，使地方政府长期面临资金缺口，是地方债务形成的重要原因。从目前地方政府融资平台看，2017年财政部50号文和87号文进一步规范政府融资行为，全面收紧了城投平台、产业基金、政府购买等方式的变相举债行为，部分县级融资平台达不到发债门槛，而现在资管新规出台后，以往的变相投向融资平台的资金要逐步压缩，极有可能引发违约风险，从而产生处置带来的新风险。

（四）金融市场发展不完善不平衡问题

一是金融投资需求与优质金融产品和服务供给不平衡。当前我国已跃升为世界上第二大经济体，人民群众生活改善明显，富裕程度逐步提升，对投资理财等金融产品和服务需求越来越迫切，但是当前我国金融市场能够提供的金融服务和产品较为有限，质量良莠不齐、种类偏少不全，难以满足人民群众的投资需求，一定程度上给非法集资活动提供了生存空间，扰乱了良好的金融秩序。

二是直接融资与间接融资的不平衡。近年来，我国融资结构有所优化，但直接融资占比偏低，以银行信贷为主的间接融资仍然占据主导地位。由于直接融资市场发育尚不完善，企业融资主要还是依靠银行机构，从而造成银行机构风险过于集聚。

三是金融市场环境亟待优化。近年来，全省社会信用体系建设取得了长足发展。但是，由于长期以来信用机制缺失，对不讲信用者缺少惩罚机制，造成失信者获利、守信者吃亏，加剧了金融资源配置的结构性失衡。比如，调研发现的一起民间融资事件，其主要是部分人员以从事高额利润项目为幌子，编造各种借口，利用投资者贪利和盲目从众的心理，从民间融资约2.8亿元，后因资金链断裂，被投资人逼债才“东窗事发”。

（五）金融信息的不对称问题

一是金融市场信息存在不对称。2015年以来股市配资、云南泛亚、“E租宝”等事件爆发，一方面是因为监管规则缺失，另一方面也因监管部门对金融风险缺乏准确把握和提早应对。如2015年股灾中，早期监管部门虽然知道场外配资有杠杆，但不清楚杠杆率究竟有多高。

二是金融市场信息割裂。由于监管数据呈碎片化、零散化，缺乏有效顺畅的共享渠道，导致监管部门难以及时、全面地掌握金融业整体运行风险。从金融稳定协调合作机制建立运行情况看，总体运行良好，但仍存在一定程度的信息割裂，有的部门出于信息保密的需要，不愿意提供信息内容。

（六）金融创新的不规范、不透明问题

一是金融产品嵌套叠加增加了不透明度。近年来，我国金融创新步伐加快，一些资管通道业务与结构化工具相结合并广泛运用，衍生出众多交易结构日趋复杂的金融创新产品、新交易模式，导致资金来源和最终投向不明、底层资产不明晰等问题。

二是金融科技的交易过程和信息披露不透明。一方面，在互联网虚拟环境下，金融科技平台的交易信息仅局限于内部了解，交易过程并没有向外界包括金融监管部门开放，容易引发道德风险。另一方面，当前制度层面对于互联网金融产品的信息披露规范性要求不高，一些互联网金融服务平台披着“金融创新”外衣浑水摸鱼，推出的很多产品借助跨区域、跨平台的方式掩盖产品真相，或者虚假设置项目，甚至从事自融、非法集资、庞氏骗局、金融诈骗等违法犯罪活动。

三是一些新型金融实体缺乏应有的规范。一方面，一些金融控股公司结构复杂，信息披露不到位，关联交易不易察觉，交叉性风险较大，将加大金融体系风险。另一方面，各地以金融创新和打造区域金融中心为名，邮币卡、贵金属、原油类、金融资产、股权、文化产权等各类地方交易场所如雨后春笋般涌现，其规模和风险性质难以确定，加剧了金融市场的脆弱性，积聚了较大的金融风险。

三、做好金融风险防控工作的几点思考

基层人民银行做好防控金融风险工作，关键要处理好几个方面的关系。

（一）处理好回归本源与防范风险的关系

金融和实体经济是共生共荣的关系，服务实体经济既是金融立业之本，也是防范金融风险的根本举措。基层人民银行一方面要引导金融行业专注主业，注重发展普惠金融、科技金融和绿色金融，引导更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节；另一方面要积极引导中小银行调整业务结构，服务创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略，从而真正回归本源，为支持地方实体经济发展提供更大动力。

（二）处理好高质量发展与防控风险的关系

唯有金融业实现高质量发展，才能守住维护金融安全的底线，防范和化解重大金融风险。基层人民银行首先要引导金融业从传统的主要依靠外延扩大，转变为主要依靠内涵扩大再生产的发展；由主要依靠要素投入转换为主要依靠技术进步、科技创新驱动。其次，要以金融机构优化提升金融业发展质量和效益。目前，我国金融行业的基本矛盾正在发生重大转变，从以往单纯追求资金供给的数量矛盾转变为追求资金供求结构平衡的质量矛盾。为此，要引导金融业不断在金融体系、行业布局等方面下功夫，逐步完善内部体系，平衡资金供求结构，提升资金配置效率。

（三）处理好加强监管与防范风险的关系

强化监管是防范风险的重要手段。一是要加强金融监管制度的顶层设计，尽快出台《金融控股公司监管办法》等基础性制度，规范金融控股公司、民间借贷、小额贷款公司等行为，为基层人民银行履职提供保障。二是基层人民银行要加强统筹协调，充分发挥人民银行机构的力量，统筹系统性风险防控与重要金融机构监管，对综合经营的金融控股公司及跨市场跨业务跨区域金融产品，落实监管责任，全面建立功能监管框架，强化综合监管。三是发挥中央和地方两个积极性，中央金融监管部门进行统一监管指导，制定统一的金融市场和金融业务监管规则；地方负责地方金融机构风险防范处置，维护属地金融稳定。四是基层人民银行要加快推进金融业综合统计，按照《国务院办公厅关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，制定完善金融业综合统计标准，建立金融大数据平台，全面收集交叉性金融、互联网金融机构、地方金融组织统计等信息，提高防范系统性金融风险的研判能力。

（四）处理好宏观调控与防范风险的关系

宏观调控对系统性风险的识别、引导和化解至关重要。基层人民银行一是要加强和改善宏观调控职能，充分发挥货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架的重要作用，扩大宏观审慎政策的覆盖范围，引导和推动金融机构审慎经营，从源头上有效控制宏观杠杆率和重点领域信用风险。二是要发挥货币政策的引导作用，以供给侧结构性改革为主线，进一步优化信贷结构，有力支持精准脱贫、污染防治等重大战略的推进。三是落实差别化存款准备金制度，把握好流动性总闸门，确保辖内银行体系流动性合理充裕。四是加强自律机制建设，提高机构利率定价能力，维护利率市场运行秩序。

（五）处理好深化改革与防范风险的关系

全面深化改革是金融发展的根本动力，也是防范化解金融风险的主要途径。一是深化金融市场改革。积极有序发展股权融资，稳步提高直接融资比重。积极发展债券市场，扩大债券融资规模，丰富债券市场品种，统一监管标准，满足不同企业的发债融资需求。优化金融信用环境，引导金融机构优化金融服务产品，为社会大众提供更多样、更丰富的金融产品。二是深化金融改革。通过完善现代金融企业制度，完善公司法人治理机制，加强外部市场约束，从根本上解决金融体系乱象的问题。严格限制和规范非金融企业投资金融机构，从制度上隔离实业板块和金融板块。

（六）处理好金融创新与防范风险的关系

金融创新是一把“双刃剑”，在提升资源配置效率、丰富金融产品的同时，也会带来潜在的金融风险。对于金融创新，基层人民银行一是要及时关注，动态跟踪分析创新产品的交易情况、风险传递和规模变化。二是要引导金融机构加强风控制度建设和风险统计监测。三是要建立全面系统的风险监测预警体系，保证及时掌握业务运行情况，评判业务运行风险。四是要规范金融创新产品的设计和信息披露，特别是对复杂金融产品、互联网金融产品的交易过程和信息披露的规范，对于互联网平台及时纳入网联监管平台，从而提高监管前瞻能力。通过及时排查和堵塞漏洞，规范引导金融机构开展金融创新业务，进一步合理配置信贷资源，支持地方经济发展取得更大成效。