美国湿地补偿银行对我国湿地生态补偿的启示

湿地是地球自然生态系统的重要组成部分，在涵养水源、调节气候、保护生物多样性、维护区域生态平衡等方面发挥着重要作用。美国是世界上第二大湿地拥有国，现有湿地面积1.11亿hm 2左右，约占国土面积的12%，湿地面积仅次于加拿大。美国是世界上较早实施湿地生态保护的国家，也是湿地生态保护取得明显成效的国家，其湿地生态补偿制度与实践具有典型性，湿地补偿银行的成功实践，对完善我国湿地保护具有借鉴意义。

1 美国湿地补偿制度实施进程

美国的湿地经历了从盲目开发到湿地保护到开发与保护相结合的历程，实现了湿地的可持续发展。从20世纪70年代开始人们渐渐认识了湿地的重要性，，美国政府从鼓励开发湿地转而逐步开始实行湿地保护政策。其中《清洁水法》是最具代表性的，该法案中第404条款对湿地开发有特殊的要求，湿地补偿有了明确稳定的法律依据；1988年布什总统提出美国湿地“零净损失”(No Net Loss)原则；1993年克林顿政府出台执行“ 政 府 湿 地 计 划 ”（The Administration’s WetlandPlan）的联邦指导，继续维持美国现有湿地的“零净损失”； 2004年小布什提出超越“零净损失”的新政目标，即全面增加湿地数量和改善湿地质量的“总体增长”（Overall Increase）目标，随着“零净损失”原则、“政府湿地计划”的联邦指导、全面增加湿地数量和改善湿地质量的“总体增长”目标的相继提出，美国湿地保护政策与措施在实施中不断完善，制度不断创新，美国陆军工程团颁布了指导湿地补偿实际运行的规则。 2008年4月，美国陆军工程兵团（US Ar⁃my Corps of Engineers，USACE）和美国环境保护署在总结已有湿地补偿实践经验的基础上共同颁布了水域资源损害补偿最终规则，全面确立湿地补偿的三种机制（Jassica Wilkinson et al.,2006），对湿地补偿市场化 运作做了详细的规定：即湿地开发者自行补偿、湿地补偿银行补偿和湿地替代费补偿，对湿地补偿实施顺序做了规定，湿地补偿银行补偿优于湿地替代费补偿，湿地替代费补偿优于湿地开发者自行补偿。其中，湿地补偿银行是建立补偿交易市场，资源通过市场机制配置，实现湿地零净损失的目标，是联邦政府最为推崇的市场化管理机制。自1991年美国诞生第一家商业湿地补偿银行以来，美国湿地补偿银行数量逐渐增加，截至2016年，全美湿地补偿银行已近3000家，目前，在美国各州都有湿地保护交易行为，湿地得到有效保护，1970年，美国湿地面积已从 18世纪的 2.21×108英亩减少到1.1×108英亩；为扭转湿地面积严重缩减的局面，美国创建了.湿地补偿银行。这一湿地生态补偿的政策工具在美国的湿地保护中发挥了强大而持续的作用，湿地年损失量由45.8×104英亩（1955—1975年）下降到1.38×104英亩（2004—2009年），美国湿地面积基本达到动态平衡状态，甚至有所增加。

2 湿地补偿银行的设立及运作流程

湿地补偿银行是指在一块或者几块地域空间上，恢复受损湿地、新建湿地、加强现有湿地的某些功能或保存湿地及其他水生资源，并将这些湿地以“信用”（credits）的方式通过合理的市场价格出售给湿地开发（占用、破坏等）者，从而达到补偿湿地损害的目的。用再建（或功能恢复）的新湿地作为对人为破坏湿地的赔偿，可以实现湿地在总量和功能（包括蓄洪、水质保护、鱼类和野生动物栖息地和地下水补给）上的可持续平衡；同时，还平衡了湿地开发者的义务与保护者的利益。美国湿地补偿银行的设立、交易、监督法律依据是《1995联邦湿地补偿银行导则》，该导则是由美国陆军工程兵团、国家环保署联合制定的，对湿地补偿银行的设立、运作流程有着详尽规定。主要步骤包括：

2.1 提出申请

第一步是由湿地补偿银行建设者或投资者提交申请，申请提交到美国陆军工程兵团，同时还必须一并提交完整详细的执行方案，方案中不仅要有对建设行为是否会对周边环境造成潜在不良影响的分析，还包括通过湿地补偿银行补偿实现湿地生态功能的需求。

2.2 核査和审批

接到湿地补偿银行建设者或投资者提交的申请和完整详细的执行方案后，美军陆军工程兵团就成立联合评估小组，其主要责任为专业地评估该湿地补偿银行申请，并将申请书向公众公开，在必要的情况下还要举行听证会，接受全社会的审查、监督。联合评估小组、美国陆军工程兵团共同审核湿地补偿银行建设申请，通过审核后，湿地银行建设申请者还必须和陆军工程兵团签署一份湿地补偿银行协议文书，协议文书具有法律约束力，银行建设申请人必须严格按照协议书内容建设、运作银行。

2.3 “湿地信用”的交易

一直以来，政府部门对湿地银行的建设和运作有着严格的监管，严格审查湿地补偿银行建设者是否对湿地造成破坏。确定别无他法能使湿地开发损害更小，这样才能通过从湿地补偿银行购买“湿地信用”来补偿造成的损害。同时，政府部门要严格核实湿地补偿银行建设者是否已与美国陆军工程兵团签署协议文书并严格按照已签署的协议文书的要求进行湿地补偿银行的建设、运作，使得湿地生态服务功能、特性得以实现。而陆军工程兵团会出售已颁发许可的“湿地信用”给具有补偿责任的湿地所有人，湿地补偿银行建设者必须严格按协议文书中的各项要求进行建设和运作。

2.4 交易后期管理

根据美国《清洁水法》，在完成湿地交易后，湿地补偿开发被许可人可以将湿地的管理责任转移给湿地补偿银行建设者，因为拥有专业湿地维护人员和先进设备的湿地补偿银行可以对湿地进行有效补偿和统一管理。在全部卖出湿地银行储备的“湿地信用”以后，湿地银行建设者可向政府部门提出申请，将交易后的湿地长期管理的责任进行转移给政府部门、非政府组织或其他私人管理者等，湿地银行建设者的申请一旦获得政府批准，即可转移。

综上所述，湿地补偿银行制度以湿地＂零净损失＂作为目标，解决了土地利用与湿地保护之间的平衡问题，保证了湿地生态价值和经济价值的实现，实现了湿地的可持续利用，与此同时，运用市场机制推动补偿资金的多元化,调动和协调多方参与主体的相关利益，建立了湿地交易市场，为湿地补偿工作募集了充足的资金，实施程序保障公众参与湿地保护，调动了公众参与到湿地保护中的积极性，调动了多方主体保护湿地的热倩。

3 湿地补偿银行制的优势

相较于其他补偿方式，湿地补偿银行具有明显优势，主要体现在：

3.1 保证湿地“零净损失”目标的实现

湿地补偿银行这种方式为事前行为，湿地开发者通过购买“湿地信用”的方式补偿湿地，在湿地损害之前就已完成，能够缓解项目损害影响，特别缓解项目中湿地价值的短暂损失。

3.2 降低开发成本

开发者选择湿地补偿银行的方式来补偿湿地，方便快捷。湿地补偿银行出售湿地信用给开发者，可减少湿地开发者自行进行湿地补偿的时间，节约时间成本。同时，可以将湿地的维护和管理责任转移给银行建设者，从而节省其自行维护、管理湿地的成本。

3.3 提供技术支持

湿地补偿银行拥有专业的湿地维护人员和设备，能够保证开发者对湿地补偿的有效性，并实现长期检测、监督管理的实施。

3.4 转移风险、明确责任

美国《清洁水法案》明确要求，湿地银行在补偿交易进行后就有负有对湿地进行长期进行管理和维护的责任。而湿地开发者通过购买“湿地信用”的方式补偿湿地后，将所有“信用”的风险、责任就转移给湿地银行了。

4 湿地补偿银行的经验

湿地补偿银行作为美国湿地生态补偿实践的一大创新，有许多可借鉴的经验。

4.1 完善的法律体系支撑

《清洁水法》第 404条款要求所有开发者必须申请开发许可证，在限制湿地无约束的开发利用的同时也体现了湿地资源的稀缺性。此后又出台了《紧急湿地保护法》《北美湿地保护法》等一系列法律，明确提出将湿地作为一种独特的资源进行保护，并提出湿地补偿的要求。之后在实践过程中，各部门又联合发布了湿地补偿银行的操作规章流程，建立了较为完善的补偿制度。经过多年发展，美国的湿地生态补偿从概念性的法律条文不断发展为可操作的规章流程，形成了较为完善的法律体系。

4.2 “保护”与“合理利用”有机结合

美国的湿地“零净损失”政策在保证全国湿地总面积不变的基础上，允许合理开发利用湿地。对于有重要生态价值必须要保持自然状态的湿地通过建立保护区或者湿地公园的方式进行保护，对于没那么重要的湿地则通过湿地补偿银行机制对不可避免的损害进行补偿，来保障湿地生态系统的可持续发展性。

4.3 市场化运行

通过设立“湿地信用”额度，建立湿地生态服务市场，吸收了大量私人部门的资金投入。好处是弥补了开发者自行补偿资金的不足以及专业知识的缺乏，同时利用市场竞争降低了湿地生态工程的成本，另外还能刺激湿地修复的技术进步。但湿地补偿银行市场又不是完全自由放任的市场，其实质还是政府管控下的限额交易。

5 美国湿地补偿银行的启示

随着湿地银行补偿制度的规范化、技术化和科学化的提髙，湿地补偿银行得到了不断的完善，美国的湿地面积无论在数量上还是质量上都有了程度很大程的提升，同时在建立湿地补偿的市场机制方面为我们提供了借鉴经验。美国成功经验可归纳为两大因素：一是制定湿地保护政策，二是充分利用市场机制。美国湿地补偿银行经验对于我国破解湿地保护与建设资金困境、规范湿地运维管理，以及制定人工湿地建设标准、补偿标准颇有参考价值。

5.1 发挥政府的主导作用

提升立法理念。提升立法理念，并根据中国国情，在遵循自然生态规律和经济规律的基础上，将可持续发展观作为构建湿地生态补偿法律机制的基准，不断完善湿地生态补偿法律机制，真正为中国湿地生态保护工作有序开展提供充分的保障。建立健全湿地生态补偿法律体系。我国目前已有的湿地立法零碎化、分散化的特点，专门的湿地立法尚处空缺状态，缺乏权威性的对湿地资源权属及各部门湿地管理权责划分。应该对目前已有对涉及湿地保护利用的法规进行系统评估和清理，保留有利湿地保护的条文，修改或废止不利于湿地保护的规定，完善并颁布施行《湿地保护条例》，通过立法明确湿地权属，加强湿地用途管制并明确“占补平衡”的要求，确立严格的湿地治理顺序，进而创造湿地补偿市场交易的需求，从法律上明确生态补偿责任、

义务，为湿地生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。明确湿地权属。湿地权属清晰是引入市场机制提高资源配置效率的基础，必须确定湿地权属：明确湿地“所有权”归国家或集体所有，严格规定湿地的“占有权”“使用权”“处置权”等，并进一步明确湿地的其他权利。

5.2 构建湿地生态补偿市场化机制

建立湿地生态补偿机制。完善的交易规则。明确各利益相关方以及他们之间的关系，设计严谨可行的市场交易运作流程；统一补偿标准，既要保证全国的统一性，又要确保因地制宜的灵活性；加强监管。设计有效的监管框架，确保信息的公开度和透明度，使得市场手段得以有效执行，同时加强对补偿性湿地的可监管性；各级人民政府建立对应的湿地管理机构，自上而下逐步形成统一的湿地管理格局。建立湿地补偿多元化投融资机制。建立以政府公共财政为主，多元化的融资机制。市场化的湿地生态补偿需要引导各方资本的积极参与，实现常态化运行。同时，在湿地生态补偿领域积极推广 PPP模式，探索公私合营的多种合作形式，吸纳广泛的社会资本，建立政府引导、社会参与的湿地补偿多元化投融资机制。

[1]US.EPA.Compensatory Mitigati Mechanisms[EB/OL].2017-6-5.

https://www.epa.gov/cwa-404/compensatory-mitigation-mechanisms.

[2]张立.美国补偿湿地及湿地补偿银行的机制与现状[J].湿地科学与管理,2008,4(4)

[3]James Boyd.Compensating for Wetland Losses under the Clean Water Act[J].Environment Science&Policy for Sustainable Development，2002，44（9）

[4]Sibbing Julie.Mitigation Banking:WilltheMyth Ever Die?[J].National Wetlands Newsletter，2005，27（6）：5.

[5]Dahl T.E.Wetlands Losses in the United States 1780’s to 1980’s[M].Washington,DC:US Department of the Interior,Fish and Wildlife Service，1990：163-170.