中等职业教育发展政策研究——以惠州市为例

文/刘文娟，惠州城市职业学院

1 中等职业教育政策发展概况

1.1 我国中等职业教育政策概况

总体来说，从建国到现状，国家对中等职业教育的发展都十分重视，每个时期都制定了相关的政策和措施促进和调整中等职业教育的发展。根据我国中等职业教育发展过程中动态变化的教育理念、办学模式等教育特征，可以将我国的中等职业教育发展政策划分为三个阶段：建国后至改革开放前的中等职业教育政策，这一时期的教育政策政治色彩最强，中等职业教育为国家经济发展服务；改革开放后至1996年的中等职业教育政策，这是我国职业教育快速发展的阶段，国家政策主要在于促进和规范职业教育的发展；1996年至今的中等职业教育政策，1996年代《职业教育法》实施，表明职业教育被提升到国家发展战略的高度，我国职业教育进入了内涵提升的发展阶段。

1.2 惠州市中等职业教育的地方性政策

1.2.1 扩大中等职业教育免学费范围和完善助学金制度

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中等职业教育免学费政策开始推行。2009年秋季，该政策开始实施，农村经济困难和涉农专业的中职学生为免学费的对象。

根据国家和广东省的关于扩大中职学生免学费范围好完善助学金制度的政策，2013年惠州市通过了《惠州市扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度实施方案》。《方案》为国家中职教育免学费政策的地方落实文件，主要是明确了政策执行的时间、免学费对象范围和免学费额度等内容。

1.2.2 重新整合中等职业教育资源

《珠三角规划纲要（2008-2020）》要求，改革职业技术教育人才培养模式，以超常规的手段和力度推进高技能人才培养。合理配置全省职业技术教育资源，在角三角地区建设我国南方高质量、大规模的职业教育基地，并且建设顶尖的人力资源开发和职业技能鉴定示范基地。另外，广东省有建设“1＋9”职教基地的部署，即在广州建设1个职教城，珠三角9市各建1个职教基地。根据《纲要》的要求和地方经济社会发展的实际需要，惠州市政府开始对职业教育加大了财政投入和建设力度。

2 影响惠州市中等职业教育发展的政策研究

2.1 办学经费政策

办学经费是制约教育发展的重要因素，正因为这样，许多专家学者在研究教育问题时，往往重视对办学经费、教育财政投入等的研究。

2.1.1 财政投入相对不足

惠州市的整体经济实力在广东省内能排在较靠前的位置，但在中等职业教育的投入和经济状况不相匹配。

根据《惠州市2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告》2013年，全市财政教育支出72.6亿元，为年初代编预算的102.22%，增长16.02%。其中，市财政安排2，665万元，实施东江高级中学二期工程，继续推进优质学校创建工作。安排3，528万元补助资金，实施全市城乡学校教育装备均等化。安排4，756万元，支持全市中小学多媒体综合电教平台建设。安排1，069万元，实施义务教育学生营养改善计划，涉及学生2.3万人。安排709万元，在全省率先试行电子公共教育券制度，2013年，试点从仲恺高新区发展到全市范围，全市民办义务教育学校随迁子女学生在享受全省统一的生均公用经费外，每人每年还获得100元的补助。可见，全市教育财政支出倾向于中小学教育。

2.1.2 其他渠道获取经费困难

者通过对惠州市的中等职业学校的抽样调查发现，非财政经费在办学经费中占的比重很低，而且筹集困难，主要存在以下几个方面的问题：

1、用人单位参与职业教育的经费投入积极性不高。在构建现代职业教育体系的相关政策的引导下，校企合作、产教融合等办学模式在惠州是中等职业教育中得到推行。但是，实际上以企业为代表的用人单位考虑到自身的人力资源成本和利益最大化，对合作学校的教育经费投入微乎其微。

2、学校自筹经费难度大。受传统观念的影响，社会公众对普通高等教育的追捧和对中等职业教育的轻视形成强烈的反差，这导致了中等职业学校的社会认可度不高，许多社会服务和科技服务项目落在有些方面并不擅长的高校，而不是中等职业学校。

3、资金管理制度不完善。大部分学校对非财政经费的管理不规范，缺乏完善的经费管理制度，使得经费的使用不公开不透明。这种情况一方面降低了经费的效益，另一方面严重打击了经费的提供者尤其是无偿的经费提供者的积极性。

2.2 课程政策

笔者在教学中发现课程问题是中职教育教学中的突出问题。一是教材与学生的实际情况脱节，大部分教材是理论性强，难度大的教材，阅读难度大；二是教学方法仍然是以知识理论讲授为主，学生的教学参与性不强，许多学生对这种学习缺乏兴趣；三是部分专业实训课也和行业、企业的实际情况脱节，形成了为开实训课而实训的形式化教学；四是课程体系设计不合理，受高等教育和综合性大学的影响，在课程设置时仍然是学科界定式的科目划分和课程安排，脱离了职业技能和工作能力的实际培养的实际，例如，旅游服务与管理专业开设的景点讲解可，是一个个景区的“片段式”介绍，这显然是不符合导游的实际工作情况的，而车上导游讲解和景区实际讲解才适应导游实际能力培养的需要。

2.3 社会支持政策

2.3.1 轻视中等职业教育的社会观念没有显著改变

受几千年传统文化尤其是科举文化的影响，许多中国人仍然存在重视文化学习而轻视技能训练的思想意识。甚至把职业教育简单地看成是劳动力培训，认为接受中等职业教育后只能从事工厂的流水线生产，做服务员等“低端”的工作，没有发展空间。在对中等职业教育轻视的同时，对普通高中和普通高度教育则异常的“热情”，许多家长想尽办法让子弟读普通高中，考普通高校，认为大学生才是社会人才，是“天子骄子”。在这样的观念的影响下，中等职业教育难免“倍受冷落”。据不完全统计我国中职教育学生人数占高中阶段教育学生总人数的比例虽然有所增长，但比例仍不足50%[1]，也就是说大多数的初中毕业生选择了普通高中教育。

2.3.2 其他社会组织对中职教育的支持不够

在上文提到过的中职学校的非财政经费的获取困难，就体现了社会组织对中职教育的支持性不够的现状。除了企业需要人力资源，“被迫”参与到中职教育教学活动中来，其他没有太多人力资源需求的组织，对中职教育关注和支持的十分稀少。这使得中职学校在进行教育教学改革中不能集中更多的资源。

2.4 师资政策

王宪成和张炳耀对20个省市的中等职业学校师资现状进行了研究，发现存在以下的问题：师资培养培训机制不健全，师生比例低，专业骨干教师和专业带头人不足，实训实习指导教师严重缺乏，“双师型”教师缺乏，具有实际企业工作经验的教师缺乏，职称结构不合理（低职教师比例偏高），企业兼职教师制度不完善等。[2]

3 惠州市中等职业教育发展的地方性政策的思考

3.1 改革财政投入方式

3.1.1 直接对学校财政投入的改革

直接对学校财政投入是指政府下拨的财政经费直接用于学校的教学场所建设、设施设备购买、教职员工工资以及维护学校正常运作的其他常规费用支出，经费主要由学校使用。这方面的财政投入改革，可以从以下三个方面着手：

1、增加常规性财政投入。目前，惠州市对中等职业教育的财政投入虽然呈逐年增长的趋势，但是相对中小学教育，中等职业教育的财政投入仍然偏低。为了加快中等职业教育的发展，促进惠州市现代职业教育体系的构建，惠州市必须加大对中等职业教育的常规性财政投入力度，而不仅是以大项目的建设来增加对中等职业教育的财政投入。

2、财政投入需要兼顾公平。由于学校的类别和资质不同，往往也会得到不同的财政投入，一般情况下，资质较好的学校因为改革和建设项目较多，会得到较多的财政投入，而办学实力较弱的学校则因为建设项目较少而得到较少的财政投入，这样，实力强的学校将能获得更多的建设项目得到更多的财政投入，而实力较弱的学校仍然不能得到较多的财政支持，形成强者加强，弱者愈弱的局面。财政投入应该考虑必要的公平性，以保障受教育者的公平。

3、增加学校“软实力”建设的财政投入。“软实力”建设包括的范围很广，对于中等职业学校，“软实力”主要指办学水平、师资力量、教学质量、科技创新能力等。地方政府可 “以点带面”的形式对学校“软实力”建设增加财政投入，例如设立专项资金鼓励教师进行科技创新。然后逐年增加“专项资金”的数量和额度。

3.1.2 服务购买式财政投入的改革

服务购买式财政投入是指政府下拨财政经费支付给本市中职学校以外的第三方单位，从第三方单位获得教学场所、专业技术及师资等中职教育教学支持性服务。这样，可以让社会已有的优质教育教学资源得到充分的挖掘和利用，避免重复建设和资源浪费。例如，对向中等职业学校提供实训场所、实训设备或实训教学环境的企业，政府可以给予适当的财政补贴；对行业企业中优秀的技术和管理人才，政府可以将他们纳入中职教育行业企业专家人才库；对与学校合开发专业课程和构建课程体系的企业，同样可以获得财政补助。

3.2 制定实施性课程政策

3.2.1 课程政策制定的主体应具有广泛性

在中等职业教育课程政策的制定过程中，应当广泛吸纳社会各界对中职课程改革的意见和建议，尤其是要重视课程教学一线教师的呼声。如制定详尽而且不可变更的政策细则，从而限制教师自由解释的空间。这些举措存在的问题就在于将教育改革看作是一种标准化的活动而无视学科和场景的差异。

3.2.2 课程政策应具有协调性

惠州市政府和教育主管部门在这方面至少要做两件事：一是针对国家发布的中等职业教育课程政策，制定具体可行的实施细则或实施指导意见；二是对于经过专家论证或实践检验，适合惠州市经济社会发展情况的较好的课程模式和方法，可以制定相应的政策文件大力推行。

3.3 鼓励社会公众参与中等职业教育

威廉•里乌（William J. Rioux）等[3]认为职业学校系统要制定全面系统的政策，强调吸纳学生的父母参与到职业教育中来，家长的参与和支持是职业教育成功的关键；同时教育部门也要制定相关政策，对学生家长参与职业教育进行奖励。欧美等发达国家早已认识到社会参与职业教育的意义，并且积极出台相关政鼓励社会参与职业教育。

惠州市政府可以出台相关的政策鼓励社会力量参与中等职业教育，中等职业学校也应积极探寻吸取广泛的社会力量参与教育教学的途径和方法。具体可以从以下几个方面进行：

第一，鼓励企业等用人单位深度参与中等职业教育。国政府可以出台相关的鼓励政策，让企业等用人单位，深度参与中等职业教育，形成校企紧密合作的模式，全程参与教育教学活动：人才需求分析、人才培养方案制定、课程开发、专业建设、顶岗实习等教育教学工作，都需要学校与企业共同参与。

第二，鼓励企业、行业和专业领域优秀人才参与中等职业教育。企业、行业和专业领域优秀人才参与中等职业教育，给学生开讲座，与学生交朋友，指导学生学习，对学生“传道授业解惑”，使学生能与更多优秀的人才接触，受其影响，对学生素质的培养意义重大。

4 结论

本文通过对惠州是中等职业教育政策的系统性分析，找出影响惠州市中等职业教育发展的主要政策因素。同时根据国内外的中等职业教育发展的政府政策经验，提出符合惠州市中等职业教育发展的政策建议。