美联储存款准备金管理制度演变以及对我国的启示

中央银行通过运用存款准备金工具，达到调节短期流动性，影响金融机构信贷行为，传导货币政策的目的。美国是现代存款准备金制度起源，由1913年《联邦储备法》奠定法律保障，1980年《货币控制法》予以完善，期间经历多次微调。考察这种演变，对我国政策实施有一定借鉴意义。

一、美联储存款准备金制度的历史演变

(一)政策目标由流动性管理向货币调控转变

1913年，美国出台《联邦储备法》奠定了存款准备金制度基础，当时的主要目标是满足银行体系短期流动性，这一制度在1929年至1933年世界经济危机期间取得明显效果。

20世纪二三十年代到二战前，美联储逐渐转变最后贷款人的角色，存款准备金制度开始转向以影响商业银行的信贷行为目标。战后至1980年《货币控制法》出台前，以控制货币量为主题的存款准备金制度体系初步建立。

1980年出台的《货币控制法》强化了美联储利用准备金制度实现货币政策目标的力度，建立起了以货币供给量M1为调控目标的存款准备金制度。1984年以后，货币政策中间目标转向对市场利率更为敏感的M2，原来以调控M1为目标的存款准备金，作为一种货币政策工具的作用也被削弱。美联储更多利用公开市场业务和再贴现窗口操作，通过调节金融机构资金成本调控货币信贷状况。

(二)存款准备金交存范围逐步扩大

1.交存机构范围拓展到全部金融机构。

1913年《联邦储备法》，仅要求联邦储备体系的成员银行交存准备金。1980年的《货币控制法》建立了一套普遍适用于所有存款机构的存款准备金制度，消除了原来美联储成员和非成员银行适用于不同准备金制度的弊端，将互助储蓄银行、储蓄和贷款协会等存款类金融机构纳入了存款准备金制度体系。

2.结合金融创新扩大交存款范围。

1913年《联邦储备法》要求按照其活期存款一定比例持有准备金，后要求对定期存款交存准备金。战后，美联储通过修改准备金制度，将银行存款业务创新纳入准备金的计算范畴。特别是六七十年代新出现很多金融产品，一部分是为了适应客户需求和市场发展，而另一部分则是为了逃避或降低存款准备对商业银行的成本，这些业务创新导致货币范畴本身发生变化。因此，美联储很快将上述产品纳入存款机构需要缴存存款准备金的范畴，如大额定期存款、欧洲美元借款、回购协议以及从非成员银行的借款等。

(三)存款准备金交存要求逐步弱化

1.存款准备金率要求逐步下降。

1913年《联邦储备法》，要求联邦储备体系的成员银行按照其活期存款一定比例持有准备金，但这种比例因地区而异：中心储备城市银行18%，储备城市银行15%，乡村银行12%。较高的存款准备金率给成员银行造成较大的成本压力，1917年美联储降低了相应准备金率，中心储备城市银行13%，储备城市银行10%，乡村银行7%，成员银行的定期存款准备金率降为3%。另外，1980年《货币控制法》还赋予美联储对交易账户追加最高为4%补充准备金等权力。1991年，美联储取消了对非交易账户负债的存款准备金。

2.通过调整交存具体条款，减轻存款机构成本压力。

1982年《加恩-圣杰曼存款机构法》，对存款机构低于200万美元的储备性负债不要求准备金，即“豁免额”，豁免额根据该法确定的公式每年重新计算一次。此后免除额上限不断扩大，2014年11月14日，美联储发布了修订了存款类机构存款准备金要求(D条例)，豁免额调整至1450万美元。现阶段，美国交易性账户存款的法定准备比率为：豁免金额内的存款法定准备金率为0%，豁免金额至低准备金额范围内的存款实行3%这一较低的存款准备金率，超过低准备金额范围的存款实行10%的存款准备金率。美国法定存款准备金的计算是在存款机构存款准备金要求(D条例)的规定下，采用LRR会计方法计算的。

(四)根据政策需要，动态调整存款准备金交存方式

1.将库存现金纳入存款准备金资产范围。

美国是极少数几个可以将库存现金也计入准备金的国家之一，可以减轻存款机构的负担，进而也达到调节和控制金融机构信用扩张能力的目的。大多数存款机构通过其持有的库存现金即可以满足准备金需求。

2.即时计提法与滞后计提法更迭使用。

美国存款准备金按照计算期与持有期在时间上的对应关系，存款准备金制度分为即时准备金计提方法(CRR)和滞后准备金计提方法(LRR)。两者的别在于存款准备金计提与实际执行是否存在滞后的时间差。美联储根据具体金融形势变化和稳定金融市场的需要，在这两种制度之间更迭。1968年9月，为减轻联邦储备体系成员银行的负担，避免成员银行脱离美联储系统的倾向，实行滞后准备金制度；1982年6月，因六七十年代通货膨胀问题在世界范围内日趋严重，为控制通货膨胀，减少信用规模，增强对M1的控制，实行即时准备金制度；1998年8月，始于东南亚的金融危机在世界范围内蔓延，促使美国投资者大量收回在国外的投资，其他国家对美元需求强烈拉动美元汇率上升，美国贸易赤字扩大，为增加美国的货币供给，防止美元汇率进一步上升，恢复滞后准备金制度。目前，美联储针对按周报告机构和按季报告机构1两类存款类金融机构分别使用两种不同的计提方法。

3.适时调整存款准备金利息支付方式。

对准备金存款不付息的做法在某种意义上就构成了对商业银行的一种“税收”，即“准备金税”。“准备金税”加重了银行的负担。在过去的很长时期，美联储对银行缴存的法定存款准备金和超额存款准备金都不支付利息。在经济稳定发展时期，因“准备金税”而产生的负担对成员银行影响不大，然而在经济危机或经济衰退时期，“准备金税”则可能影响银行的盈利能力和流动性。为减轻银行负担，有效消除对金融机构的隐性税收，2006年美国出台《金融服务管制放松法案》，授权美联储自2011年10月1日起向银行在美联储的存款余额支付利息。然而，为应对2008年“次贷危机”，美国颁布了《经济稳定紧急法案》，将该权力的生效期提前至2008年10月1日，将其作为对金融系统纾困的一种有效工具。目前，美联储对银行缴存的法定存款准备金和超额存款准备金均支付0.25%的利息，并表示将会根据市场环境适时调整利率。对于美联储来说，存款准备金利率不仅是消除隐性税收的一种手段，而且是货币政策操作的一种有效工具，将会在“货币政策常态化”期间得到有效运用。

二、对中国的借鉴意义

从美联储存款准备金制度的演变来看，美联储围绕保证货币政策的有效性和减轻存款机构的额外负担两个目的，对存款准备金制度进行调整，期间存款准备金率持续降低、政策使用频率逐步减少、交存范围为适应金融创新变化而扩大、交存方式适时微调，适时对存款准备金支付利息。

(一)存款准备金工具总量调节功能逐步淡化

近年来，我国公开市场操作发展较快，对于调节流动性水平、引导利率走势、促进货币供应量合理增长发挥了积极的作用，已成为货币政策日常操作的主要工具之一。加之新创设的SLF 、MLF短期流动性调节工具，存款准备金工具“调节总量”功能逐步淡化。

(二) 存款准备金工具可以发挥定向调控作用

当前，面临稳增长和调结构的双重压力，对宏观调控的精度和平衡度的把握至关重要。在此情况下，与其他货币政策工具相比，存款准备金工具的政策效果更加直接，尤其是近年来多次实施定向降准，鼓励金融机构，特别基层法人金融机构加大小微企业、涉农、普惠金融领域的信贷投放，加大对经济薄弱环节的支持力度，发挥了精准导向、定向调控的作用。

三、政策建议

近年来，总行多次优化存款准备金管理制度，针对实体经济薄弱环节实施定向降准、建立差别准备金率动态调整机制和平均法考核机制，在流动性管理、信贷结构调整方面发挥了积极作用。但随着新兴金融业态发展，越来越多的金融业务脱离存款准备金政策管理范畴，造成了监管遗漏，影响了货币政策精准导向，增加了金融体系风险。因此，在借鉴美联储存款准备金管理框架基础上、明晰管理范畴、提高操作效率，有助于精准调控货币供应量，提升货币政策有效性。

(一)适当调整定向调控考核标准层级，并加强动态监测调整。以2018年普惠金融定向降准考核为例，考核标准为普惠金融领域信贷余额、增长占比有一个达到10%的比例要求，如果达到1.5%的，也可以享受低一层级的政策优惠。对地方法人金融机构来说，达到该标准的难度很低，缺少足够的动力来调整信贷结构，部分机构享受政策优惠后涉农、小微贷款增长不明显。因此，应结合金融机构类型有区别的设定定将降准的考核标准，发挥激励约束作用，可按季度对其信贷行为进行监测，如其享受政策优惠后，各项贷款以及小微或涉农贷款增量，未能达到政策释放资金一定比例，可收回政策优惠，防止其不按政策导向使用资金。

(二)适当扩大存款准备金交存范围

随着金融市场和业务创新不断发展，银行业金融机构资金来源中，存款渠道占比持续下降，而同业存单、金融债券、同业存款在内的“其他资金”持续上升。从资金性质看，此类负债对金融机构流动性管理以及货币乘数的影响与一般存款并无区别，如果长期流离于准备金政策之外，中央银行对货币供应量的控制力会受到削弱，放大了货币乘数。另一方面，表外理财资金从虽然具有信托性质，但往往被认为有银行信用背书，依然存在刚性兑付风险，对银行体系流动性产生影响。因此，建议将理财、同业存单、金融债发行等表外负债纳入交存基数范围，但考虑到理财的表外性质和同业存款的资金循环特征，可考虑实施差别准备率，而同业资金的交存基数则按资产与负债轧差金额为准。

(三)完善存款准备金利率管理

我国法定存款准备金利率和超额准备金利率自2008年以来长期维持在1.62%和0.72%水平不变。一方面，对法定存款准备金计息有助于稳定金融市场环境，营造公平竞争环境；另一方面，我国利率市场化工作已基本完成，对超额存款准备金计息有助于加强中央银行对市场利率引导。因此，对存款准备金计息有助于央行进行货币与利率调控，但适当体现利率变化，与市场利率精准对接，有助于强化存款准备金对市场利率的引导作用。因此，建议在保持法定存款准备金率相对稳定的前提下，从以下三个方向，强化存款准备金利率动态管理：一是与市场利率挂钩，如以shibor为基础，通过系数调节以综合反映市场利率；二是强化存款准备金利率作为基准利率地位，主动发挥其在利率调控和预期引导方面的作用，尤其是和定期公布存贷款基准利率相比，通过存款准备金利率的调整对市场冲击相对较小；三是与其他再融资工具的利息相一致，增强货币政策工具的系统性和关联性。

(中国人民银行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)