我国国有资本配置现状与改革思路

朱立新

（北京一商集团有限责任公司，北京 100007）

一、当前国有资本配置中存在的问题

（一）政资分开不彻底

国有资产监督管理委员会是经国务院批准成立的，代表国家履行出资人职责。自设立国资委以来，国有企业统一由国资委监督管理。国资委主要是受国家委托来管理国有企业资产，所代表的是国家管资产、管人、管事、管导向的权利，政府及其他行政部门对国有企业生产经营以及资产管理活动不能再直接进行干预，在一定程度上赋予了国有企业一定的独立性。通过相关实践证明，这一管理体系为国有企业经营管理和国有资产良好的运营提供了有效的思路和作用。但是，著名专家陈清泰从国资委的角色出发，深入研究和分析国资委是所担任的工作任务和职责，结合其本质将其定义为国家投资公司。从目前的实践情况来看，国资委无论是从机构设置来看，还是从运行机制、人员组成等情况来分析，都是属于行政机构。国资委还是具有很强的政府行政部门的特征，这种特征使其并不能很好地实现政企分开和两权分离。谢志华（2016）提到，国资委的这种特征与直接管资产、管人、管事相结合，很容易产生一些问题。一是受国资委偏好的影响，在管资产、管人和管事方面容易采取行政办法，这样的结果将会扭曲国有企业的发展方向和性质，使之成为行政的附庸，这也就是出现了新的问题政企不分。二是国资委所代表的是国家的权利，如果根据他们自己的偏好，常常采用行政办法，国家所有权权力行使后使得政资不能完全分开。三是由于国资委直接管资产、管人、管事，在一定程度上来说会导致两权分离边界模糊，在模糊的状态下难以真正实现两权分离的要求，国资委从根本上来说是作为所有者的代表，一旦他们越过所有权权利，直接参与到国有企业经营管理活动中来，就会出现很多问题。四是国资委应该以政府组成机构的身份发挥作用、调节市场，但是在目前国家调节市场、发挥市场作用来引导企业的格局中存在着被市场引导的行为。结果是国资委调节市场，市场又引导国资委。由于以上种种弊端的存在，说明了国资委过于行政化，没有充分发挥其市场职能，导致政企和政资都没有实质上的分离，所以去行政化，明确国资委的职能，国有资本配置市场化成为下一步改革的目标。

（二）资本配置效率低

“所谓资本配置效率，即资本从低回报率领域流向高回报率的程度。”JeffreyWurgler（2000）从实践出发，认为资本配置效率提高，“意味着能够及时向资本回报率高的行业、地区或企业追加投资，同时及时从资本回报率低的行业、地区或企业撤回投资”。刘赣州（2004）对我国资本配置进行研究，总结出计划经济体制时期，资本配置效率极其低下；经济体制转轨时期，资本配置效率有所提高。造成我国资本配置效率低下的重要原因是资本产业配置失衡和资本地区配置失衡。资本配置失衡现象主要是人力、财力和物力有限的国情使然，导致资本向重工业倾斜。对于地区资本配置，地方政府出于自身利益，在本地区范围内建立小而全的工业体系，造成资本配置效率低下和国民经济整体效率损失。吴祥素（2014）采用实证研究的方法对国企资本配置效率进行了回归分析，结果显示不同行业中国有及国有控股企业资本配置效率具有较大的差异。煤炭、石油天然气、燃气和水等国有经济，在一定程度上占市场主导或垄断地位，这些行业资本配置效率整体上来说会比较低，甚至存在着负值情况，而对于造纸业、纺织业、食品制造业等来说，在行业中具有较高的竞争程度，同样也会具有较高的资本配置效率。但是，从整体上来说资本配置效率会比国家的平均水平低许多。综合来看，我国资本配置效率还有待于进一步优化，并且在资本配置中要考虑产业和地区的均衡问题。

二、完善国有资本配置的改革思路

从属性上来看，国有资本不同于私人资本，它承载着整个国家和社会的责任，应该实现国家发展战略，提供更多更好的产品和服务。要想实现国有资本最优配置，首先要对国有企业进行划分，针对不同的类型，采取不同的配置机制。党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出要“准确界定不同国有企业功能”，但是没有提出究竟分哪几类。对于国有企业的划分，也是一个亟待解决的问题。一方面，这种划分需要科学的且可以被政府、国有资本管理机构以及国有企业三方认可的标准，并且能把所有的国企纳入到分类中，并且没有交叉，否则的话影响资本配置效率。另一方面，国企改革正逐步推进混合所有制改革，在这一过程中要考虑到国有企业的性质分类，启动重组，剥离划分不清的业务，使不同类型的国有企业能够各思其职。以《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》为依据，要立足国有资本重新进行战略定位和确定发展目标，在社会经济发展过程中要结合不同性质和地位来明确国有企业的作用、现状和需要，从而明确企业经营的主要业务和核心业务范围，根据商业类和公益类类企业分别进行资本配置。这两类国有企业性质不停、功能不同，因此资本配置应当与其类别相一致。

（一）商业类国有企业资本配置

商业类国有企业配置，必须明确配置目标，增强国有经济活力的基础上，要想方设法放大国有企业资本的功能，为国有资产保值增值提供思路。深入研究和分析市场化要求，对商业类国有企业实行商业化运作，赋予其依法独立自主的权利，积极开展生产经营活动，帮助其更好地实现市场中的优胜劣汰、有序进退。其中，商业类企业主业在一定程度上关系到国家安全，这也握住了国民经济命脉，作为重要行业和关键领域承担着重大的任务，在资本配置中必须坚持以保障国家安全为导向，为促进国民经济稳定运行创造条件，从而对于商业类企业重点发展具有前瞻性和针对性的战略性产业。商业类企业除涉及国家安全，国民经济命脉的行业，宜采用国有控股或参股的形式，甚至对于产能过剩的行业采取退出策略。从商业类国有企业以赢利为目标的特征来看，其资本配置，应引入市场机制。市场主要是通过价格机制、供求机制和竞争机制来配置资源的。竞争机制引起供求机制发生作用，决定资本合理配置方向。价格机制决定资本配置于哪些产业、哪些地区、哪些企业；竞争机制决定已配置资本的使用效率，即竞争机制促使有效利用资本，创造出更多的价值和财富。市场能及时、准确、灵活地发硬市场供求关系变化，传递供求信息，使资本流向最有效率的行业和企业。解决了行政配置机制滞后、不及时、不灵敏以及配置有失公平的问题。

（二）公益类国有企业资本配置

公益类国有企业被赋予了明显的公益性，要坚持从民生保障和社会服务出发，积极为市场提供有效的公共产品和服务。政府要承担其必要的产品或服务价格的调控，但更重要的是必须以政府调控为主方向积极引入市场机制，积极提高公共服务的效率和能力。因此，公益类国有企业虽然是以社会利益为第一位的，但并不意味着公益性国有企业就不能赢利，实际上利润目标是第二位的。对于公益类国有资本的配置，要采用行政手段和市场机制相结合的方式。一方面，为社会提供公共服务，一般为资源型、基础设施投资较大的公共产品，很容易形成自然垄断。如果由私人企业来做，很容易导致社会福利损失的现象。因此，对于供水供电、污水处理、公共交通等公益类企业需要依靠国家行政发挥作用来对资本进行配置。另一方面，在某些方面，政府公共投资存在不足，以致基础性项目资金短缺，需要引入市场机制，调节资本配置。新形势下政府准入条件逐渐放宽，为有条件的市场力量创造了良好的条件，使得他们成为潜在的公共产品提供者。所以，行政和市场结合的方式会使得资本配置更有效率。

参考文献：

[1]Jeffrey Wurgler.Financial Market and the Allocation of Capital[J].Journal ofFinancial Economics，2000，（58）：187-214.

[2]刘赣州.中国资本配置优化研究[D].长春：吉林大学，2004.

[3]吴祥素.“新国企”资本配置效率与行业差异分析[D].济南：山东财经大学，2006.

[4]宋云中.国资经营预算是资源的重新配置[J].上海国资，2006，（2）：32-35.

[5]谢志华，胡鹰.国有资产管理：从管资产到管资本[J].财务与会计，2014，（7）：67-70.

[6]周鹏，吴栋.我国竞争性国有资产运营与监管的思路与方向[J].经济纵横，2010，（8）：35-37.