精准扶贫背景下贫困村乡村治理能力提升途径探析

彭 华，杨祥禄

（四川旅游学院，成都610100）

引言

党的十九大以习近平同志为核心的党中央提出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。自2015年中共中央公布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以来，全国6 000多万贫困人稳定脱贫，贫困发生率由10.2%下降到4%以下，脱贫攻坚取得决定性进展[1]。精准扶贫提高农村贫困人口收入、壮大了集体经济、改善了基础设施和提高了公共服务水平[2]。精准扶贫背景下贫困村经济社会发生剧烈改变，如何建立与之适应的乡村治理体系关系着基层社会的稳定与发展，已成为延续农村减贫成效，“脱真贫、真脱贫”的决定性因素，关乎国家全面决胜小康的实现。

一、贫困村乡村治理的概况

乡村治理是指国家机构和村级自治组织，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，给乡村社会提供公共服务的活动，是乡镇政府、社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构等乡村多元主体共同参与管理乡村的系统工程[3，4]。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，国家治理离不开现代化，2017年中央一号文件强调，要完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，深化农村社区建设试点，党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，这为新时期乡村治理提出了明确要求。

（一）精准扶贫实施前后贫困村治理概况

精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户[5]。在脱贫攻坚实施钱，贫困村普遍存在上级政府的农村工作没有抓手，村级组织软、散，村民缺少有效的参与机制，村镇一级控制力弱，无人管事、无人干事和无钱办事等系列问题。全国12.8万个贫困村67%无集体经济，75%无合作经济组织，社会治理处于瘫痪状态的困境。随着包村干部、联村干部以及扶贫第一书记进如12.8万贫困村，为贫困村的发展带来相应的资源，初步形成了治理主体多元化的模式，减轻了乡镇工作负担，有力推动了脱贫攻坚；乡镇一级对于行政村的有效治理能力得到加强，农民的心声能有效反映到乡镇一级，避免了乡镇一级政权的悬浮；农村集体资产得到盘活了，部分贫困村创办了村民和贫困户共同入股的集体企业；基础设施和公共服务得到显著改善，建成了老年活动中心、老年农民的医疗和养老金，贫困户养老问题得到重视；群众参与村庄事务治理的积极性提高，部分贫困村形成了村民参与、民主决策形成制度，农民参与村庄事务决策和监督的气候开始形成。

（二）乡村治理是延续农村减贫成效的决定性因素

精准扶贫设施过程中，乡村的治理结构得到了改变。乡村治理是确保政府职责的精准度，科学认清内部环境和外部环境，分析乡村自身的优势，挖掘自身资源，实现内外协同发展的关键所在。精准扶贫在农村的有效实施离不开乡村治理，乡村治理状况的改善在客观上也推动着精准扶贫的有效实施。扶贫政策的实施最终要靠村一级来实施，发挥村级组织在精准扶贫中的主体作用是决定精准扶贫最后一公里的根本保障。乡村治理完善为精准扶贫的实施提供稳定的环境，精准扶贫在贫困村的实施在一定程度上推动着乡村的治理改革。

二、贫困村乡村治理面临的挑战及困难

当前精准扶贫以外援力量为主导，国家选派了77.5万名机关干部下基层驻村帮扶，向19.5万个贫困村选派了第一书记和驻村工作队，并制定了严格的考核办法[6]。在行政压力驱动下，考核的形式主义严重，迫于考核压力，部分贫困村出现了任务式责任帮扶、运动式送钱送物；发生了“灌输式”、“填鸭式”的一刀切式的产业扶贫；驻村干部疲于报表扶贫，甚至贫困户争当“钉子户”等不正常现象。尤其在基层组织建设方面，存在外援力量越位，村两委班子能力不够；基层党建乏力，农村人才吸引弱；基层内生组织和治理机制未能建成，村民参与、民主决策意识不足等问题。若外来援助撤出，返贫风险大。

（一）贫困村农村空心化严重治理主体缺位

随着城镇化的不断提速，农村人口空心化问题日渐突出。大量留守妇幼老弱病残人员，无法承担起农业生产和乡村建设的重任，村民自治虚化[7]。在贫困地区空心化现象更为突出，大量青壮年外流使得留守老人、残疾人和儿童成为扶贫对象，由于信息缺失外出务工青壮年不能及时参与到精准扶贫的实践中，扶贫项目难以落实；民主评议的方法受到挑战，留守农村的妇幼老弱病残人员由于身体、文化素质和年龄等原因，既无参与村集体活动的积极性，也无参与监督的意识；农村组织没有核心力、向心力，农村党组织与党员长期分离，村委会与村民长期分离，土地发包方与承包方长期分离。

（二）集体经济衰落乡村治理的经济基础被削弱

充足的资金支持是保障村级治理动力的最根本性保障，然而，90年代中后期村社集体经济和乡镇企业的总体性衰败，2006年农业税全面取消，多数村没有了稳定的集体经济收入来源，村级组织运转主要依靠财政拨款[8]。农村基础建设资金的基本来源除政府投资和少量社会捐助外，主要依靠村社自筹，村社集体经济的实力是农村公共服务的水平的重要保障。精准扶贫背景下，贫困村在多元主体帮扶下的贫困村再项目和资金等方面有了保障，有了基本的产业形态，然而在外源帮扶力量撤走后，如何保证村级治理经费来源，是贫困村乡村有效治理，产业可持续发展的关键。

（三）贫困户参与性不充分扶贫效果持续性乏力

当前的精准扶贫模式主要是依托项目，以开发式扶贫为主。但是，在政绩考核强压下，项目为依托型扶贫，一方面容易刺激地方政府追求短、平、快的政绩，搞“亮点”工程，其配套的治理方式的治理机制背离了精准扶贫的初衷；另一方面扶贫项目的实施存在“门槛效应”，扶贫资源往往被农村“能人”俘获，贫困户参与性不足。在村级治理中，能人治村是中国乡村治理的一大常态，所谓能人指的是在经济、血缘声望和体制身份有明显优势的人群，农村能人对扶贫项目承揽有绝对的竞争优势，而贫困户则无法享受到扶贫项目带来的利益。

（四）农村社会管理主体缺位精准考核困难

乡村社会治理的基本制度为村民自治，执行着管理乡村基层社会经济的职能，村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，承担着村级公共事务管理的职能。近年来，随着撤乡并镇、行政村合并、村改居等区划调整的实施，农村社会管理主体发生了较大变化。尤其是贫困村集中于山区，人口稀少，分布面积较广，农民距离乡镇和村委会较远，办事不便，行政村合并后，村镇一级对乡村社会的控制力弱，贫困村地方党支部、村委会、集体经济组织长期缺位，基层党组织软弱涣散，社会管理处于无序状态[9]；扶贫工作开展困难，精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核方面工作难度加大。

（五）维权渠道不畅农村社会新矛盾涌现

随着经济社会发展和民主法治进步，乡村利益主体多元化、利益诉求多样化、利益矛盾复杂化日益显现，农民对自身经济利益和民主权利的关注度不断提高，维权行动明显增多。贫困村农民总体法律意识水平淡薄，信访不信法的问题严重，移民、征地、拆迁、交通事故、医疗纠纷、工伤索赔等事件不断涌现；法不责众的思想仍然突出，群体性违法行为较为普遍。某些贫困村出于政绩和加快脱贫进度，大力征地卖地，与民争利，或盲目招商引资，牺牲环境和农民利益，导致农民与基层政府间的关系紧张，各类农村群体性事件增多，基层政府维稳压力增大、开支增加，严重影响了农村社会的稳定与和谐。

（六）新型农业经营主体少示范带动作用不强

当前贫困村扶持了一批脱贫带头人，但整体来看，农民职业素养不高，多元化新型农业生产经营主体尚未健全，突出表现在六个方面。一是贫困村滞后的础设施建设，制约了家庭农场、农民合作社等的规模扩大。二是贫困村指导服务力量分散，缺乏有效的培育新型农业经营主体协调沟通的机制，难以形成整体推进合力。三是扶植起来的合作社社员（代表）大会、理事会、监事会流于形式，普通成员参与度低，民主管理意识差[10]。四是绝大部分合作组织的章程和管理制度不完善，没有体现出其管理水平和产业发展特点。五是合作社与内部成员之间利益联结松散，效益分配不够理想，导致农民成员不能有效获得加工、储运、销售等环节的利润。六是农民合作社权益的保护不够落实，没有执行《合作社财务会计制度（试行）》，农民成员的权益难以依法得到保护。

三、对策建议

（一）深化农村集体产权制度改革，壮大农村新型集体经济

贫困村集体经济是实现贫困村脱贫退出的“短板”。要把消除贫困村集体经济“空壳村”作为贫困村脱贫退出的重点来抓，把贫困群众作为资产收益脱贫主要对象，将扶贫资金折股量化给符合条件的贫困村和贫困户，用活产业扶持基金，盘活农村集体资产，激活内生发展动力，支持符合条件的贫困村集体经济组织组建村级扶贫互助社，着力破解发展贫困村集体经济投入不足、能力不强、效益不好、带动不够等问题，加快“一村一品”产业培育，帮助贫困户抱团发展、多渠道增收。要进一步加大在农村新经济组织和农民工聚居地建立党组织的工作力度，探索发展现代农业、特色产业和壮大村级集体经济的办法，特别要把“六个精准”、“五个一批”工作要求落实到户到人，找准致贫原因、制定脱贫措施、明确帮扶责任，坚决打赢脱贫攻坚战。

（二）建立贫困村多元治理体系

处理好乡镇政府与贫困村民委员会的关系。乡镇政府与村民委员会的关系问题，是农村基层政治体制和管理体制中的重大问题，也是推进村民自治的首要问题之一。要尊重村民的民主权利、尊重村民委员会的法律地位、尊重村民会议的权利，正确指导村民委员会开展工作。要着力构建以党组织为核心的农村依法治理体系，加快完善以乡镇党委为龙头的乡村管理体系、以农村基层党组织为领导核心的村级治理体系和直接面向基层群众的村级公共服务体系，进一步强化依法治理，逐步把基层治理各项事务纳入法治化轨道。此外，在多元主体扶贫的现实条件下，要不断完善第一书记的驻村机制，正确处理好第一书记与村组干部、乡镇机构、派出单位之间的权、责、利关系，在精准扶贫过程中确保各个治理主体的有效参与，逐步构建“政府主导、市场推进、社会协同、村民参与”的多元主体农村贫困治理体系，打破政府、社会与市场之间的隔阂，引入非政府力量参与精准扶贫，是夯实脱贫攻坚成效，实现整体性脱贫的重要保障。

（三）探索乡村治理转型激活基层治理的活力

要加快扶贫立法的步伐，加强对于扶贫资源实施过程中的监督和审计，确保扶贫资源和项目实施的公平性和透明化；要结合相关农业政策，鼓励农民工返乡创业，政府要提供相应的优惠，支持农民工尤其是青年农民工返乡；要培育和发展乡村能人带动村民共同致富，发挥示范带动作用，挖掘和激发脱贫主体自我发展潜能，实现内源式发展；要培育和完善农村各种类型的农民经济合作组织，农业专业协会、农民专业合作社、经济互助社等，使之成为农民在农村民主政治建设中实现制度化政治参与的重要载体；要进一步完善农村社会保障和社会救助等政策，做好脱贫攻坚中社会救助的兜底作用。

（四）加强村两委建设提供脱贫提供组织保障

村“两委”班子及其成员水平和能力的高低很大程度上制约着贫困村庄的发展。因此，要注入村级治理动力，按照贫困人口数量设置贫困村专项发展资金，用于发展公共事业和兴建基础设施，增强村级治动力和治理的活力；要提高农村干部薪酬待遇，体现村干部价值，增强他们的职业荣誉感；要加强村委会的组织建设。注重乡村精英的培养，完善组织的产权制度和内部管理制度；要提升党组织治理水平，引导村民自治，增强村民对村委会的认同感和归属感；要整合农村社会文化，实现党内治理环境、村级治理环境和基层文化环境的全面优化。要树立和强化自治意识，做好公益事业和公共事务，管理好本村财务，抓好村里的经济工作，依法协助乡镇政府完成各项行政工作任务；要依法厘清基层政府及其派出机构与基层群众自治组织的职责，精简村承担的行政性事务，切实减轻村负担。

（五）加快推进贫困村社会管理和公共服务

贫困村社会管理和公共服务体系是贫困村的突出短板，也是制约乡村治理有效性的重要障碍，也是精准扶贫攻坚的关键。要发挥村民自治作用，推进农村老人关爱服务工作，在督促家庭成员承担赡养责任的基础上，组织开展邻里相帮、志愿服务；重点对空巢、留守、独生子女死亡或伤残、经济困难老人给予生活帮助和情感关怀。要通过培育农村社会性农民组织，如老年人协会、文化演出协会、红白理事会等形成自下而上的公共服务组织，加强贫困村养老服务设施建设，鼓励农村基层老年协会参与服务和管理。要加大农村养老服务资金扶持，各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜，同时要积极探索建立多元化、社会化兴办农村养老机构的路子，加强和完善农村基本医疗保险和福利制度，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，农村养老服务设施覆盖所有乡镇和绝大多数贫困农村，形成政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求的发展格局。

参考文献：

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[2]祝慧，莫光辉.精准扶贫的阶段性成效与创新突破[J].经济纵横，2016，（7）：53-57.

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[4]精准扶贫视角下乡村振兴战略研究[J].社会科学，2017，（11）：241-242.

[5]万秀丽.精准扶贫视野下“空心化”农村治理探析[J].甘肃社会科学，2017，（2）：118-122.

[6]王亚华，舒全峰.第一书记扶贫与农村领导力供给[J].国家行政学院学报，2017，（1）：82-87.

[7]郑万军.贫困、空心化与乡村治理现代化[J].党政视野，2016，（8）：108-109.

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[9]颜德如.以新乡贤推进当代中国乡村治理[J].理论探讨，2016，（1）：17-21.

[10]孙运宏，宋林飞.新型农业经营主体发展与乡村治理创新[J].南京社会科学，2016，（12）：59-64.