高校绩效预算管理存在的问题与对策

董云芝

（盐城工学院，江苏 盐城 224051）

一、高校绩效预算改革实践

从建国初期到21世纪初，高校预算由支出预算发展到综合财务预算，将各项收入全部纳入财务预算，全面反映经费收支状况。2000年起，随着政府部门预算改革的推进，高校也实行了国库集中支付、政府采购、收支分类和收支两条线等改革，逐步完善了部门预算管理。2011年，财政部在《关于推进预算绩效管理的指导意见》明确提出要建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程绩效预算管理。新《预算法》的颁布实施、《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的修订完善，推动了高校预算管理向绩效预算的改革与发展。十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这为高校绩效预算管理的发展指明了方向。

二、高校绩效预算存在的问题

（一）绩效预算管理意识薄弱

高校绩效预算管理处于起步阶段，对绩效预算管理的认识不足，很多高校认为绩效预算就是提高资金利用率，停留在“把钱花出去”的传统观念上，“重分配轻管理”“重支出轻效益”的思维依然存在。使用资金时仅注重审查支出的合规性，不重视支出的效果和效益。高校管理上仍把绩效预算视同传统预算，认为绩效预算只是财务部门负责的工作，其他部门缺乏责任意识和协调意识，把绩效预算视为负担、麻烦，存在被动应付的现象，使得绩效预算管理流于形式。

（二）绩效预算管理制度不完善

近年来，我国政府部门的绩效预算管理在不断的推进和完善，相继出台了多项管理制度和规范性文件。但目前对高校绩效预算管理尚未单独出台有关的规章制度，高校在绩效预算管理的实践中主要参考政府部门的相关制度执行，这些制度和办法对高校绩效预算管理的原则、流程、编制、执行、评价等都没有明确、清晰的规定，不利于高校绩效预算管理的发展。

（三）预算执行监控不到位

高校预算管理侧重于预算编制，对预算执行没有实施有效地监控和跟踪管理，具体表现为：（1）预算执行进度不合理，上半年预算执行进度缓慢，年终为完成预算指标突击花钱，严重影响了预算执行的时效性和均衡性，降低了资金的使用效益；（2）预算执行与预算编制相脱节，高校在执行项目预算时存在擅自改变资金用途、在项目之间相互挪用资金、对已安排预算的项目不按规定期限实施、更改或追加预算等问题，削弱了预算的严肃性和约束性。

（四）绩效评价体系不健全

财政部门制定了财政支出的绩效评价体系，但指标笼统，不具有针对性和明确性，没有对高等教育支出设计专门的评价指标，导致高校在项目申报时，设定的绩效目标与绩效评价指标相偏离，不能对支出的效益进行准确评价。部分试点省份制定了与高校相应的绩效评价指标，但设计的指标不全面，如江苏省设置了师资系数、学科系数两个评价指标，浙江省设置了师资队伍、教学资源、教学建设、教学改革等7个评价指标，只评价了高校“人才培养”一项职能，没有全面反映高校的整体办学质量。

（五）绩效问责机制缺失

绩效评价结果的应用是决定绩效预算管理成效的关键。明确的绩效问责机制可以将个体目标与高校预算战略目标紧密结合，充分调动预算执行主体的积极性，引导预算执行主体约束行为，实现绩效预算目标。但是，当前高校外部和内部都缺乏绩效问责机制，外部政府部门、社会公众等利益相关者没有把预算执行的效益与高校领导人的考评相结合，内部管理上没有通过奖励问责来激励和约束预算执行主体。

三、高校实施绩效预算管理的对策

（一）加强制度建设，加强高校绩效预算的法律保障

推进高校绩效预算管理改革需要完善的法律法规和健全的管理制度。在新预算法的基础上，根据高校预算管理的特点，研究制定高校绩效预算管理的配套制度，指导和规范高校的绩效预算管理。完善高校实施政府会计制度的衔接办法，确保预算、会计核算、财务决算口径一致。完善高校的信息公开制度，加大预决算信息公开力度，向社会公众公布高校预算资金的流向和支出效果，公开预算绩效评价办法、评价指标、评价结果等，增强高校预算的透明度。

（二）建立绩效问责机制，增强预算管理的绩效意识

尽快建立高校绩效预算的内外部问责机制，把预算的绩效责任层层落实，绩效目标对应到部门，部门负责人对预算绩效目标的实现和预算支出负责。问责的内容包括预算编制是否有效、预算执行是否符合绩效目标、预算支出是否合规、绩效目标是否实现等。问责主体有政府部门、社会公众、评价机构以及高校内部的纪检监察、审计、财务等部门。问责对象有高校的主要领导人和内部预算执行部门负责人及相关人员。问责方式主要有限期整改、取消预算及减少下年预算，并对负责人或相关人员进行行政处罚，将问责结果作为个人考核、职务任免的依据。通过绩效问责来增强高校管理者对资金使用效益的重视与责任心，避免发生渎职和舞弊等行为，改变高校重支出轻绩效的预算管理模式。

（三）科学设置绩效目标，加强预算绩效目标管理

绩效目标贯穿绩效预算的全过程，是预算编制的基础、预算执行监控的内容、绩效评价的依据。高校应根据战略发展目标、中长期发展规划和预算编制要求，科学、合理地设置预算绩效目标。各部门根据总体目标和部门职能来设置细化、分解绩效目标，绩效目标必须是可衡量、可实现的，否则目标就成为形式，失去了分析和评价的价值。高校财务部门应对各部门提交的绩效目标严格审核，重点审核绩效目标的合理性、可行性、科学性。预算执行时对绩效目标进行跟踪管理，发现预算支出与绩效目标发生偏离时，要及时采取措施保证绩效目标顺利实现。

（四）加强预算执行监控，规范绩效运行

预算执行监控是对预算资金的运行状况、项目实施进度、绩效目标实现程度等进行跟踪监控和监督检查，分析预算执行偏离绩效目标的原因，及时采取纠偏措施，确保预算绩效目标的实现。对高校预算执行过程和结果进行全面追踪问效，以预算年度为周期，突出重要时间节点，开展日常监控和重点监控，包括收入预算执行情况和支出预算执行效果。项目预算执行监控主要对项目实施过程中项目进度、资金使用情况、阶段性成果和项目结束后绩效目标的完成情况。对因政策变化、突发事件等客观因素导致绩效目标难以实现的项目和因人为过失导致预算执行偏离绩效目标的项目，分类采取具有针对性的纠正措施。将预算执行监控结果作为绩效评价、以后年度预算编制及政策调整的重要依据。

（五）完善绩效评价体系，充分利用绩效评价结果

高校预算绩效评价的核心是教育资源的配置效率，目的是真实、客观、全面地反映高校预算管理的实际情况，优化教育资源的配置，提高财政资金的使用效益。教育支出具有连续性，支出效果具有时滞性，所以，对高校预算支出效益评价不仅要关注预算当年的执行效果，还要考察后续年度的支出影响。绩效评价的指标体系应反映高校预算管理和资源配置的目标，充分体现高校在人才培养、科学研究、服务社会和文化传承方面的贡献。绩效指标应具有以下特点：（1）全面性和重点性，既要涵盖高校预算管理的全过程、全范围，也要体现预算管理的绩效重点；（2）可衡量性和可操作性，评价指标以定量指标为主，结合定性指标，但避免主观性强不易描述的定性指标，指标选择时要确保相关资料易于获得。

绩效评价结果应及时反馈给各部门，部门应剖析绩效评价反映的问题，分析问题产生的原因，采取有效的整改措施。高校根据绩效评价结果调整下年度的预算绩效目标，提高绩效目标设置的合理性、科学性，政府部门根据绩效评价结果调整教育财政支出的结构，提高财政资金的配置效益，并根据绩效评价结果实施绩效问责。此外，应公开绩效评价结果，接受社会公众的监督与评判，提高绩效预算管理的透明度，督促高校合理配置资源，提高资金使用效益。

四、结语

随着政府绩效预算管理改革的不断深入，高校应加快推进绩效预算管理，建立以结果为导向、以绩效为核心、以评价为手段、以提高教育资源配置效益为目的的绩效预算管理，对预算资金的使用实施全过程管理。高校的绩效预算管理改革是一个持续渐进的过程，要充分应用先进的理论和借鉴成功的经验，不断建立健全绩效预算管理制度，完善绩效预算管理运行机制，提高高校预算管理水平，促进教育资源配置更加公平、更有效率。