完善财政支出绩效评估“第三方”运行机制的思考

伍 梦

（华南理工大学公共管理学院，广州 510641）

财政支出绩效第三方评估是借助独立于政府财政机关的社会机构对财政支出运行效果进行的评价和检验，主要包括预算安排的前期评价、执行过程的事中监督及运行结果的事后评价。较之财政部门的内部评估，第三方评估具有独立性和权威性，可以保证评估结果的客观公正。因此，第三方评估是对财政部门内部评估的有益补充，是公众监督财政的有效载体。

引入政府财政支出绩效第三方评价，可以实现政府、社会和公民之间的平等互动，真正做到让财政运行处在“阳光之下”，把政府财政收支决策权有效地关进“笼子”。

目前，我国财政支出绩效“第三方”评估形式主要有专家学者、专业公司、社会代表、普通民众等四种。其中，专业公司形势发展最为迅猛，其专业的商业运作模式更能发挥第三方独立、客观、公正的作用。基于此，本文以广州恒效公共关系咨询有限公司为例，分析了第三方评估的现实效果及运行困境，进而对其未来发展提出建议。

一、第三方评估案例和成效

目前，“广州模式”是我国地方政府财政支出绩效评估实践的创新，它以公众满意为导向，以第三方评估为主要形式，已取得良好的经济和社会效益，这其中的佛山“南海经验”更值得关注。

从2004年开始，广东佛山市南海区财政局在全国率先探索实践财政支出项目绩效预算，项目绩效预算工作已逐步走向科学化、常规化、制度化。全国政协常委、经济委员会主任、原财政部部长刘仲藜在研讨会上评价，南海的做法是个“伟大的实践”，为解决一直困扰各级政府的财政支出问题提供了很好的经验。

南海区财政绩效预算主要经验是引入专家评价的第三方评估机制，提高绩效预算准确性。邀请省有关部门和高校的专家学者，对相关项目进行绩效预算评价，评价结果作为预算安排的重要依据之一，对评价后同意立项的项目，财政部门在编制预算时根据支配财力和评价结果的优先次序安排资金；对不同意立项的项目，预算不予安排。与传统制度相比，南海区财政资金分配流程增加了专家评审、财政资金使用（即事中评价）、项目绩效评价、结果反馈并成为下年度预算分配依据等环节，使财政资金分配依据从虚化的人为主观臆断落实到“绩效”这个实点，实现了由“人为分钱到“制度分钱”的本质性转变。

为了保证第三方财政支出绩效评价工作的质量，南海财政局对第三方机构及专家的甄别与遴选逐步探索了诸多措施。比如，其出台了《南海区财政局绩效评价专家管理暂行办法》，制定了评价专家资格管理条款、评价专家的权利义务等。并基于此，制定了评价专家的选用程序及原则。比如第五章第21条就明文规定，专家以权谋私，违反职业道德，在评价中降低标准，弄虚作假，与有关人员勾结串通，向有关部门提供虚假结论的，由区财政局将情况通报其原工作单位；情节严重，构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。

为此，本文调查了6家从事财政支出绩效评估的第三方公司，发现其专业化程度很高，而且财政支出第三方绩效评估业务已经朝着纵深发展。比如，广州勤天评估技术服务有限责任公司在“广州模式”框架下为客户提供财政绩效评估、社会科学研究、公共管理咨询、策划和培训等第三方业务。目前，该公司业务范围涵盖了政务各领域各业务，包括财政业务咨询、课题研究、预算评审、支出后评价、过程跟踪、重点评价。积累了较丰富的行业咨询和服务经验。

以2017年为例，该公司作为第三方参与财政支出绩效评估总金额2亿多元，主要涉及公共事务、商业服务、资源勘探、农林水务、城乡社区事务、医疗卫生、文化体育、教育、金融监督、社会保障和就业、信息化、设备采购等领域。一年来，该公司在预算申报环节，发现问题86起，否决项目8项，建议调减申报金额0.2亿元。在中期检查和绩效跟踪管理环节，发现问题12起，否决项目5项。

二、当前第三方评估存在的问题

新一届中央政府高度重视第三方评估在财政支出绩效评估中的独到作用。2014年6月，国务院发出《关于对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查的通知》，要求引入“第三方评估”对出台政策措施落实情况开展一次全面督查，这是首次在国务院督查工作中引入“第三方评估”。2014年8月，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求用第三方评估促进政府管理方式改革创新。

党的十九大对加快建立现代财政制度做出重要部署，明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。落实这一要求，必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，不仅要实现财政运行可持续，不断提升公共服务质量和水平，而且要确保全体人民在共建共享发展中的获得感稳定可持续，提高人民满意度。

近几年来，财政部门在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。有针对性地选取评估对象，采取重点抽评与第三方评估相结合的方式开展绩效评价，推动提升中央财政支出绩效。通过高校、科研机构、第三方评估机构以及民众参与，为预算绩效管理提供了强大的智力支持，推动政府决策更加科学民主透明。

但不容乐观的是，在具体实践中，第三方评估发展仍存在发展不足、空间挤压、运行不畅等问题，具体表现为以下方面的困惑和瓶颈。

1.是利器还是花瓶。目前没有专门政府支出绩效评估法案，更没有法律条文硬性规定必须接受第三方评估。第三方评估机构的地位、职责权限无从谈起，即便开展了一些第三方财政支出绩效评估活动也是流于形式，甚至是应景式的摆设。这使得第三方评估只是政府显摆成绩的附属品，难以真正发挥第三方评估的预警和威慑作用。

2.是独立还是附属。目前，很多财政支出绩效评估活动是政府财政部门发起并委托第三方进行评价，具有明显的“客户需求”导向，独立性难以保证。同时，更为严重的是由于第三方组织在资金来源上还得依靠政府财政部门，这使得第三方评估从内容到程序都不得不受制于“评估费”的“摆布”。背负政府意志的第三方评估，与电视剧中的围观群众“路人甲”无异。

3.是自律还是他律。目前财政支出绩效评估实践中，由于缺乏第三方评估机构的遴选机制，加之各中介组织、行业机构为了取得评估任务，实现评估经费最大化，经常恶性竞争、无序竞争。那些专业能力强、社会认可度高、评估成本低的第三方机构，很难在竞争政策评估项目中获胜。

4.是公开还是封闭。在第三方参与财政支出绩效评估实践中，财政部门与第三方之间存在着明显的信息不对称现象。一些看似简单的数据信息财政部门仍遮遮掩掩，甚至以国家机密来搪塞。使第三方在信息掌握得不完整和不客观的情况下展开工作，其结果的客观性很难保证。

5.是权威还是权宜。目前财政支出绩效评估刚刚起步，第三方评估机构缺乏一支稳定、专业化的队伍。在实际工作中，经常遭遇高素质财政专业、会计专业、统计专业专家不足的尴尬局面，甚至市场营销专业的也临时上阵。评估方法五花八门，得出的结论差之千里，难以保证其权威性。

三、完善财政支出绩效第三方评估的建议

总体上看，目前第三方财政支出绩效评估运行机制还不够规范，一个重要因素就是制度缺失。作为一个新生力量，政府要为第三方评估顺利开展提供切实的政策保障和财力支持，具体包括以下措施。

1.运行法制化。必须对财政支出绩效评估进行立法，明确第三方评估的主体地位，要明确第三方评估参与财政支出绩效评估的形式和程序，尤其是明确第三方评估机构享有调查、取证的权力，使其成为财政决策过程的法定环节。

2.信息公开化。这包括两个层面的信息公开：第一个层面的信息公开就是财政部门应建设高效的信息统计平台，以保证第三方机构能够获得真实、详尽的信息，从而做出更加客观、科学的评估。第二个层面的信息公开就是第三方评估结果面向社会公开，并与问责机制、干部考核等连为一体，与人大、审计等信息终端合并。

3.资金公益化。只有给予第三方评估组织稳定的独立资金，才可能使其避免由政府部门“潜在的利益相关者”转变为“依赖性利益相关者”。必须通过制度化的形式建立财政支出第三方评估基金，可以按照地方政府预算支出一定比例提取，置于财政监督局或者人大财经委专户管理。

4.行业自律化。即建立第三方评估的独立运行机制，为保证第三方评估能自律有序，可以通过以下渠道加以保障。第一，在适度竞争基础上有序竞争。参照实绩等级和历史信誉状况，通过公开的竞争机制，利用有序的市场竞争培育优秀的评估机构。第二，引入“第四方”。即让群众参与到第三方评估过程中，监督其必须以群众利益为出发点，实现财政支出绩效评估的公共性、公益性、民主性导向。

5.人才专业化。鉴于财政绩效评估的长期化和常态化，必须加快财政支出绩效评估专业队伍建设和专门人才培养。从现实来看，途径有三：第一，鼓励高等院校尤其是高职院校开设财政绩效评估专业，该专业以财政学、投资学、会计学、工程造价、经济法学等知识为主体。第二，通过省社科规划课题或者省科技厅软科学基金项目，引导各级科研院所加强财政支出绩效评估方法的研究和创新。第三，借助劳动人力资源体系设置相应的职业和职称体系，引导更多的专 业人才为财政支出绩效评估工作做出贡献。