农村土地流转法律问题研究

万全奏

（江西财经大学，南昌330013）

从我国目前的情况来看，农村土地使用权流转过程中存在一些亟待解决的问题。本文试图通过对农村土地流转现存问题的描述和分析，提出有助于问题破解的相关政策制度创新方面的建议。

一、当前我国农村士地流转问题的主要表现

首先，供给主体分离。农村土地流转供给主体分离。在农业外部商业性流转中，地方政府成为供给主体；而作为承包经营者的农户，除了彼此之间可以在农业内部互换、转出或者转进土地之外，在农业外部商业性流转中几乎没有任何决定权。这必然在一定程度上造成农户在土地流转中利益受损。有关研究显示，改革开放以来至少有8亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团或个人。

其次，程序不规范。农村土地流转程序随意性大，农户之间多以口头协议为主，而且期限偏短。有关抽样调查显示:86%的转出土地的农户没有签订书面合同，并且在转出土地的农户中，46%的农户没有约定期限，约定期限的农户又有50%约定期限为一年以内，只有6%的农户约定超过十年的流转期限。结果是土地经营短期化行为突出，而且相当部分农户因土地转进转出而纠纷不断，影响了农村社会的和谐。

最后，市场化水平低。农村土地流转规模不大，市场化水平低。有关抽样调查显示，只有33%的农户进行过土地流转，不足10%的土地参与流转，而且几乎90%的流转转是在同村亲戚间进行，口头随意和不用支付租金的占到50%。显然，这样的状况会对农村土地的快速流转和适度集中形成巨大的阻力，对提高土地农业边际产出、农业经营者收益以及推动农业快速发展产生不利影响。

二、当前我国农村土地流转问题的成因分析

首先，法律界定存在缺陷。新《土地管理法》把农村土地产权界定给了“村农民集体”、“村民小组”、“乡（镇）农民集体”，也就是说处于不同层面的“农民集体”成为农村土地产权主体。但是，农村土地产权主体的这种界定是不清晰的，因为“农民集体”在事实上是一个虚置概念。由于法定产权主体虚置和实践中法定“公共利益”范围扩大，导致农村土地商业性外部流转供给主体错位，农户的土地使用权和收益权在很大程度上得不到保护。

其次，劳动力转移受阻。由于以户籍制度为核心的城乡社保、教育等制度分割尚未完全消除，加之农业劳动力自身文化素质的不高且从事非农职业的经验、技能、技术的普遍缺乏，致使农业劳动力非农自发转移成本高昂和非农收入不稳定，从而在很大程度上弱化了农户转出土地承包经营权的动力。也正因为如此，农村土地在农业内部的流转规模和范围非常有限，而且更多限于农户之间土地使用权的偶尔、零星和短期转移。

最后，土地中介组织缺乏。以各种形式流转的农村土地占农户家庭承包土地的比例还相对偏低，主要原因之一在于尚未形成农村土地流转中介服务组织。当前推动农村土地流转的任务，主要是由乡(镇)政府、村委组织和村民小组长来完成的；其手段不是有效合理的中介服务，而是强烈被动的行政于预。其结果必然是违背农户意愿，达不到土地资源优化配置的目标。由于缺乏这一必需的中介服务组织，农村土地使用权的交易特别农业内部交易规模偏小，而且程序不规范，导致效益损失，从而延缓了农村土地市场的发育，不利于土地的快速流转和土地的增值。

三、破解当前我国农村土地流转问题的对策建议

首先，加强产权制度创新，确立农户主体地位。重新确立农村土地的国家所有权主体和私人使用权主体的产权关系。对新《土地管理法》和相关的法律法规进行进一步修订，解决农村土地所有权的错位、缺位或虚位问题，删除村农民集体、村民小组、乡（镇）农民集体等虚置概念。赋予农村土地国家所有权主体一县级政府，随着农业税费的取消和乡村教育投入收归县级财政承担，从打破地方割据、积聚财源、重新划定县域内经济发展带和统筹城乡经济发展考虑，应当撤消乡镇政府和分流其人员，组建经济发展带县级政府派出服务机构和农村土地私人使用权主体一农户之间的产权合同关系，在法定承包使用权长期不变的前提下，确立农户享有土地使用权、使用权转让权、使用和转让收益权的市场主体地位。对农村土地在农业内部的流转可实施免税和补贴等鼓励政策，在国家保护耕地和宏观调控的前提下，使其直接成为市场交易主体。

其次，重新界定“公共利益”，规范政府征地行为。严格区分“公共利益”和商业性经济活动利益。当前从大多数国家来看，在私人利益与公共利益发生冲突时，采取了公共利益优先原则，允许对私人财产实行征收和征用。因此，从我国的实际情况出发，应从法律上严格界定“公共利益”的范围，对进行文化、国防建设及兴办社会公共事业的，可以由国家进行土地征用。国家在征用农户承包使用的土地所给予的土地补偿，仅仅以维持农户现有生活水平不降低作为补偿的数额标准，而不是按照土地本身的价值给予补偿。而对于进行经济活动的的，则不宜纳入“公共利益”的范围。在政府对土地非农使用的规划范内，个人、企业或者社会团体因商业目的需要取得农村土地使用权的，应当与农户平等协商，按照合同法的规定签订合同，并应给予充分、及时的征购补偿。政府通过税收对其土地使用权商业性非农化流转进行间接调控和管理。

再次，完善社保、教育和培训体系，弱化农户非农转移风险。要降低农村土地承包者放弃土地使用权后的机会成本，提高其预期收益，就必须要消除他们放弃土地使用权后面临的基本生存风险，提高他们的收入能力和收入稳定性。首先，要加快全民社保制度建设，特别要根据各地农民的实际支付能力和心理承受能力，确定政府与农民对所缴纳的社保费用的分担比例，对贫困农户和贫困地区农户可由政府全额负担。其次，要进一步加强对农村的教育扶贫（如在农村九年免费教育的基础上实施高中免费教育）和对需转移的农村劳动力的非农职业技能技术培训。通过上述措施降低农户放弃土地后的机会成本，提高其预期收益，便能使农村土地流转中的供给主体消除后顾之优，有激励转出对承包地的使用权，从而为加速农村土地流转、实现农业适度规模经营、缓解农村经济滞后发展状况创造必要的条件。

最后，加大政策扶持力度，健全市场流转机制。解决了农村土地流转中的供给主体问题，同时还必须解决好需求主体和中介服务组织问题，只有这样，才能建立起一个完善和有效的农村土地流转市场，从而加速土地要素的集中和农业劳动力的分流，从根本上消除农业经济快速发展和农村经济繁荣的瓶颈。一是要积极从资金、技术、人才、管理、市场(主要是准入和税收)等方面，继续加大对农业龙头企业特别是农产品加工龙头企业的培育和扶持力度，从而拉动由农户土地入股所构成的基地的发展;继续鼓励和扶持农户将地承包使用权作为股权入股组建多镇企业从事生产经营，增强其抵御市场风险的能力，使其不断发展壮大。二是要积极培有农村土地流转中介服务组织，通过公开招投标的方式组建农村土地流转中介服务组织，对其人员进行相关法律法规培训，提高其服务水平，完善和规范农村土地流转合同及政府备案的相关手续，对其服务收费实行政府和市场相结合的定价方式。

参考文献：

[1] 陈锡文.慎重对待土地流转问题[J].乡镇论坛，2010(9).

[2] 李长健，张红展.社会管理创新与农村土地流转[J].华中农业大学学报：社会科学版，2013(5).

[3] 张伟丽，扈 映，米 红.中国农村土地流转：问题及影响因素[J].东岳论丛，2013(1).

[4] 王西玉.新形势下农民土地关系的再认识[J].中国农村经济，2003(10).