推进城市执法体制改革的研究

李冬辉

（中共北安市委党校，黑龙江北安164000）

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，我国城市发展已经进入新的发展时期，城市工作正在走向国经济社会发展的前台，对城市管理工作必然提出新的要求。我国总人口的一半以上已经工作居住在城市，这标志着中国的城市管理时代已经到来。在城市发展的重大转折时期，城市管理逐步占据城市工作的核心位置，迫切需要形成与城市发展阶段相匹配的城市管理能力。城市基础设施和公共服务设施的安全运行、公共空间的有序利用以及个性化服务产品的提供是满足城市人民生活新期待的必要先决条件。城市管理正在成为满足人民生活新期待的重要领域，这对城市管理和服务提出了更高的要求。城市运行安全成为经济社会发展的基本需求。城镇化之所以成为世界趋势和我国国家战略，新型城镇化的核心引力来自高水平的城市管理。国家各项政策为提升城市管理水平创造了难得机遇。

城市管理是社会管理的重要组成部分，深化城市管理体制改革是提升城市现代化水平的必然要求。在深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府等方面成效显著，但同时也存在着一些问题。所以有必要总结经验得失，继续把城市管理综合行政执法体制改革向前推进。在此思想主导下对北安市城市管理综合行政执法工作进行调查研究，现将调研情况报告如下。

一、基本情况

北安市结合本地实际，不断完善城管综合行政执法体制，大力加强城管行政执法队伍建设，着力解决城市管理体制的深层次矛盾，努力提升城市管理水平。加强执法力量和装备、能力的提高。2017年8月份，优选40名退伍军人，作为执法协管员充实到执法队伍。维修完善了现有城管指挥中心设备、执法力量及设备的增加和更新，为城市管理快速反映、执法效率的大幅提高提供了有力保障。由局内业务骨干对常用法律法规、执法程序、案卷制作等进行业务培训，提高执法队员的业务能力和执法技巧。加强政治业务培训。聘请党校教授开展解读省党代会精神、十九大精神等培训活动，提高了执法队员的政治素质。

在认真开展执法人员培训的同时，注重加强制度建设，约束执法人员的行为，努力打造政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质城管执法队伍。聘请政风监督员开展对城管工作进行明察暗访，并定期开展社会测评活动，听取人大代表、政协委员、市民群众和新闻媒体的意见建议，将评议结果作为区县绩效考核的重要依据。细化了制度和工作规范要求，对执法队伍的权限、身份、责任等事项进行较为全面系统的规定，同时市局坚持每天督察，并规定每月对各大队、中队的执法绩效和队伍管理检查率达到80%。加强执法队员的内部自律和外部监督，局纪检部门通过实行定时检查与临时抽查，每月通报一次检查结果，针对苗头性现象和群众反映强烈的问题进行有针对性的警示谈话和全局性警示教育。

城管部门努力转变执法理念，坚持以人为本、执政为民，坚决杜绝野蛮执法、暴力执法，强调以群众对城管工作诉求为依据，深入落实为民服务新理念，将群众的诉求固化为服务群众的制度措施。积极开展社区走访、上门沟通、零距离服务活动，与企业和居民交流，听取他们的意见建议，认真解决大家反应强烈的问题。通过发放宣传资料、拍摄专题片等方式，让社会各界进一步了解和认可城管执法工作。

加强党风廉政建设。组织局领导班子成员及局党员干部进行多次专题学习，学习内容包括《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和“党政同责、一岗又双职”文件等，努力提高党员领导干部坚持勤政廉政自觉性。做好“二学一做”督导。按计划和方案组织全体党员按时间节点开展活动和组织学习，增强党员领导干部和普通党员责任意识，激发党员领导干部和普通党员勇于担当、善于担当的精神。

二、存在的问题

（一）相关法律保障机制不健全

目前，尚无城市管理及执法专门的上位规范性文件。全国没有一部完整的城市管理与执法方面的上位综合性法律法规，对城市管理的概念、范围、职责、实施机构、体制机制做出一个明确的界定。尽管部分城市管理机构受委托具有依据部门法律、法规行使行政处罚权的权力，但缺乏配套的法律措施和行政强制权，执法效果大打折扣。一是城管综合行政执法的依据主要是各单行法律法规，规定分散、条目众多，城管机关的职能定位不明确，城管执法的法律依据和法律地位经常被质疑。二是《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有着很高的要求，但缺乏保障行政执法实效性的手段，程序复杂、时间较长，无法对违法行为进行及时查处，影响了执法效率，在实际执法中催生了以罚代改现象。

（二）与其他部门之间的执法权限配置不合理

一是执法职责划转不规范。一些地方对如何划分综合执法机构与职能部门的职权，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给综合执法机构，增加了城管部门的压力。二是城管综合行政执法部门的执法事项过多。城管综合行政执法范围涵盖14类城市管理领域，涉及几百项具体事由，而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容庞杂，使执法人员常常感到力不从心。三是管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能转移到执法层，希望用执法处罚来代替管理，导致管理弱化，很多问题难以得到根治，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。

（三）对城市管理重视不足

城市建设“重建轻管”的思想在很多地区都是普遍现象，发展理念的偏差和缺失导致城市规划、建设、管理脱节，建设没考虑运行管理的衔接与顺畅，不配套、欠账多。有些城市大搞、特搞政绩工程、形象工程，大力发展“建设经济”，干部考核晋升看“建设”、“固定资产投资”等，形成城市运行中一条腿长、一条腿短。管理理念落后在一些经济发展程度不高的城市表现得更为明显。

（四）城市管理缺乏有力的保障

各地对城市管理十分重视，但因缺乏城市运行意识，对城市管理的系统性认识参差不齐。加上中央统一指导缺失，各地城市管理部门名称和职责均是由当地政府设定。城市管理缺乏有力的保障。综合行政执法涉及面广，执法工作中暴力抗法、扰乱执法现象时有发生。黑河市机构设置，由市公安局分管治安工作的副局长或治安大队队长兼任市执法局副局长，由公安局派驻警力成立综合执法治安大队，独立行使案件处理权，保障执法工作的顺利开展。

（五）与相关部门缺乏有效的沟通协作渠道

城市管理的各项工作分散在各个职能部门，面临的最大问题就是职能界定不清，管理和执法职责有死角有交叉。城市管理综合行政执法部门与相关部门之间依然存在职能交叉、职责不清的情况，重复执法、多头执法、空白执法的现象依然存在。因没有明确统一的标准界定，管理职能职责范围又过于宽泛，带来执法力量的严重不足。目前城市管理的职责领域包括城建领域的、跨部门的，委托管理执法的、行使相对集中处罚权的。一是有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有些部门将行政执法权划转给综合执法机构，却未将相关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，如环境保护方面中的一些污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。二是综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，但其中某些执法事项不能单独处理，需要得到相关部门的支持配合。

（六）整体素质有待进一步提高

由于城市的快速发展、人口激增，城管执法人员数量不足的情况较为普遍。按照国家关于执法队员的数量应为城市常住人口的万分之五的比例，配备执法队员。北安市综合执法局局执法队员人数应达到120人才能够满足城市管理执法工作的需要。为了应对大量的执法任务，各地普遍聘请协管人员协助执法，2017年补充了40名执法协管员，给工作注入了新生力量，一定程度解决了执法人员不足问题。但是，协管员没有执法权，在执法工作中只能起到补充、协助的作用。此外协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象时有发生，影响了执法的严肃性。

三、进一步深化改革的建议

（一）制定统一的国家城市管理综合行政执法法规

城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性，但改革十余年来，一直没有统一的立法，造成城管综合行政执法法律地位尴尬、职权混乱，产生众多的矛盾和问题。经过多年的探索，北京、上海等许多大城市的城市管理工作中积累了一定的立法经验，国外也有许多立法可借鉴，因此制定国家统一规范的城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，不仅是必要的，也是可行的。通过全国性的专门立法，明确城管执法机构的性质、编制，城管执法人员的身份，确定城管执法的职能范围、手段、标准，协调机制等，建立综合行政执法行为的规范、责任追究等，消除一直以来城管执法法律缺位的窘境。

（二）完善城管综合行政执法体制

一是要合理划定城市管理综合行政执法的职权范围，构建事权明晰、权责一致、分工合理的城市管理体制。具体而言，专业技术性强的执法事项不适合划转；金融、税务等实行垂直管理部门的职责不能划转；政府部门基本的、固有的职责不能划转；法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权不能划转。除此以外的其他城管职责应当划转给综合执法机构。二是要科学界定市、区（县）、街道三级城市管理的职责和权限，着力构建属地管理机制，组织建立城市管理综合行政执法网络，形成既纵横交错，又紧密联系，反应迅速的执法体系。市级机关主要承担决策、指导、综合协调、监督检查等工作，区（县）级机构应全面负责辖区内城市管理和行政执法工作，街道确保城管工作在一线得到落实。三是建立和完善公务合作制度，强化部门之间的沟通协作。在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度、联勤联防制度等，加强相互之间的协调配合和职能衔接，及时解决共同面临的问题。制定城市管理综合执法权力和责任清单，做到“法无授权不可为，法定职责必须为，行政权力进清单，清单之外无权力”，实现城市管理执法权力和责任统一、能力和任务匹配、效率和公平协调，使城市管理综合执法工作更加科学有效。

（三）健全城市管理长效机制

建立与城市发展水平相适应的城市管理运行规范、执法标准和评价体系。规范管理行为，明确操作流程，规范行政许可、处罚、强制、征收、收费、检查等行为。严格执法程序，建立执法全过程记录制度，依法保障管理对象的合法权益。统一执法资格，实行持证上岗和资格管理制度，建立“准入、退出”机制。细化自由裁量权，建立健全城市管理裁量权基准制度，细化、量化裁量权标准，规范裁量权范围、种类和幅度。加强管理水平，推进城市精细化管理。要按照城市整体规划布局，建立健全分区域网格化管理机制，减少和消灭管理盲区。加大对违法用地、违章建筑、乱搭乱建等查处和打击力度，转变“不告不理”的被动局面，树立“源头管控”理念，切实把违法建设解决在萌芽阶段。建立快速反应机制，加强对拆违控违、环境整治的力度，通过对流动设摊、占道经营、户外广告、违章停车等的专项整治，及时制止加工噪声、餐饮油烟污染等扰民现象，有效遏制建筑垃圾、建筑物料、残土等运输产生的道路污染。

（四）建立城市基础设施电子档案并提升城市运行管理水平

构建城管监督指挥平台——数字城管，建立发现、分析、服务、指挥、监督“五位一体”的运行机制，以作为城市管理综合执法的有效工具和首要专业支撑机构。以数字技术作为核心支撑，可以以企业建设、企业运转、政府指挥、政府付费的形式，建立统一的城市管理指挥中枢系统（城市管理指挥中心）。探索“互联网+”的执法模式，利用数字化城市管理指挥平台，发挥大数据、云计算、移动互联网等技术，加快建设覆盖全市、上下互通、功能完善、数据共享、运行高效的综合执法体系。构建智慧城市，积极推进城市公用设施和地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化及运行智能化，以及建筑设施设备节能、安全的智能化管控。同时，加快信息化管理工具的建设和配备，推进标准化管理。包括执法装备、作业装备、监控装备、应急装备等。将信息化公共服务向街道、社区延伸，与流动人口、社会治安等互联互通互动。设立城管工作站，进行网格化管理，实现前端防治。探索与公安、金融部门共享的信息系统和信用体系建设，目标是城市管理人员取证，处罚由公安、税务和金融机构完成。

（五）加强城市管理综合行政执法机关及队伍的规范化建设

一是加强对行政执法队伍的建设和管理，实行统一的行政执法人员录用、考核、培训、交流与回避制度。加强业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，开展岗位练兵，举办业务骨干研修班，优化队伍结构，激发队伍活力，培养一批专家型城管干部。提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。二是设立综合执法专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。三是进一步严格队伍管理。要全面落实行政执法责任制，依法查处有令不行、有禁不止、失职渎职、违法行政等问题。要加大督查考核力度，狠抓严管执法队伍，着力解决行政不作为、乱作为现象。要继续抓好行政审批、行政处罚案件办理和行政复议中发现问题的监督管理，及时化解行政争议和矛盾，以法治原则和法治思维保障各项重点工作的顺利实施。四是正视协管人员存在的合理性，明确其作为城管执法的辅助执行力量的法律地位，并将其作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时要严格筛选、强化执法培训。

（六）多元化社会共治监督体系的构建

培育社会组织，构建政府、企业、社区、社会组织、媒体、被管理者、公众平等参与良性互动的共同治理模式，组织志愿者参与。城市综合管理公众服务中心可以组织建立城市管理志愿者协会，号召全市热爱关心支持城管工作的市民作为城市管理志愿者。城市管理部门应设立城市管理专家顾问委员会或专家顾问组，以提供理论支持和决策咨询。构建社会监督体系，引入公众参与机制进行监督与评价。社会监督主要包括新闻媒体监督和群众监督。充分发挥社区居委会作为基层性群众自治组织的积极作用，动员辖区内的社会组织和居民群众参与城市管理。通过召开联席会议、座谈会、论证会、听证会等形式，发挥公众在城市治理中的建议权、决策权和监督权，有利于公众参与、民主决策，尤其有利于公平、公正行使行政处罚权。实现城市管理工作由政府部门、社会机构、市民群众共同参与的机制。通过社会组织、行业协会共同参与，激励社会成员自治、自管，相互约束、监督。