地方政府债务风险防范与融资能力提升研究

霍 强

（云南行政学院，昆明650111）

一、引言

党的十九大报告提出要“守住不发生系统性金融风险的底线”。地方政府债务治理是近年来的焦点问题，党中央要求务必打赢重大风险防范攻坚战。根据《2016年全国财政决算》统计，截至2016年底，我国地方政府性债务规模超过15.32万亿元，债务率达到79.9%。从分地区来看，贵州超出财政部规定的地方政府性债务控制标准，青海、云南、辽宁、海南和宁夏超过全国平均水平。可见，有效防范和化解地方政府性债务风险，是新时代做好地方金融发展稳定工作和守住不发生系统性区域性金融风险底线的重要内容之一。

金融是现代经济的核心，投资是区域经济增长的重要内生变量之一。特别是对于西部落后省份而言，面临着到2020年实现全面脱贫和全面建成小康社会的艰巨任务，地区发展仍然需要大量投资拉动，然而西部省区多为高负债率省份。因此，有必要构建地方政府债务风险防范机制，提升地方政府理财能力。

二、地方政府债务风险防范机制构建

（一）探索科学投资预测机制

地方政府债务治理要注重把握事前投资决策和投资预测，实现地方政府融资行为的可持续发展。一要量入为出。在国际金融环境进入加息和缩表周期和国内货币政策逐步收紧的双重制约下，地方政府难以维持以往的高投入发展模式。要提前谋划应对财政增收困难的风险，克服财政收入波动风险，主要是经济增长下行压力加大制约税收持续增长，土地市场变化和税制改革给税收持续增长带来巨大压力。二要科学配置。要提高投资活动规划的科学性，使市场决定资源配置，构建融资合理边界评估机制，把投资重点放在基础设施、民生保障等重点领域上，规避投资的短期效应，更加注重投资的长期效应，更加注重投资的质量。

（二）完善预算绩效管理机制

党的十九大报告中指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。从趋势看中央资金越来越倾向投入那些资金预算科学、资金使用规范、投资效益明显的地区。做好新时代预算绩效管理工作，要做到以下几点：一要改变传统预算绩效观念理念，在预算编制中要高度重视绩效目标管理，将各级各部门全部项目支出纳入绩效目标管理。二要系统编制预算和进行预算绩效管理，地方政府在开展预算绩效管理的过程中，要将绩效管理与预算管理有机结合，落实预算部门是预算绩效管理第一责任人的职责，切实压实责任。三要完善第三方参与评价方式方法，探索推进不同公共行业领域、不同评价对象、不同评价目的的预算绩效评估。

（三）强化债务风险预警机制

地方政府性债务风险预警机制是在对债务进行定性和定量分析的基础上，收集各类与债务风险相关的数据，构建评估地方政府债务风险的指标体系，并建立地方政府债务风险预警模型，从而评估预警地方政府债务风险程度，最终为各级政府监控债务运行和制定化解风险对策提供科学依据。目前，国家、省审计部门在审计地方政府性债务时通常采用债务负担指标，如负债率、逾期债务率、外债比率等指标是构建债务预警机制的核心指标体系。地方各级政府应当定期排查风险隐患，防患于未然。

（四）优化债务风险应急管理机制

为缓解地方政府偿债压力，确保政府性债务和平台债务偿还的财源，地方政府各部门要实行统一领导、财政归口管理、部门分工协调的工作机制，切实履行政府性债务监管职责。地方政府投融资平台公司要加强债务管理，切实加强风险识别和风险管理，建立风险处置预案。应谋划建立偿债准备金制度和应急管理机制，落实偿债资金，构建多元化的偿债基金来源，比如提前考虑将各种资源性资产性收入纳入偿债基金等，设置减缓地方政府债务流动性风险救助性基金，保持地方政府的市场信用。要建立融资资金池补充机制，明确资金来源渠道、循环模式和管理机制，确保在建项目出现资金配套困难时迅速获得替代资金来源，应对债务违约风险。

三、地方政府融资能力提升

（一）着力规范融资主体

融资主体是指按照财政约束、市场规律和现代企业制度发展的融资平台。推动融资主体规范化需要关注以下两点：一是以推进分类改革为核心，规范平台重组转型。严格根据商业性和公益性分类推进平台公司改革，完善国有资产管理体制，发展混合所有制经济，强化监督防止国有资产流失，加强和改进党对国有企业的领导。二是以完善法人治理为突破，完善现代企业制度。构建现代企业治理结构，完善董事会制度、监事会制度、财务审计制度，引入战略投资者，推动投融资平台公司的体制机制改革，促进公司业务发展，规范融资行为，优化激励约束机制。

（二）着力分类融资项目

按照经营性、准经营性和非经营性划分项目，对于准经营性和非经营性项目进行转换。项目属性转换关键在于解决准经营性项目市场化培育问题。途径之一是通过合理定价、公共收费、政府补贴、政府购买等方式提升盈利水平。途径之二是进行项目组合，把两个或两个以上项目捆绑，将其投资负担和投资回报相结合，实现共同融资，比如城市道路建设同周边土地融资捆绑组合，污水处理设施开发同排污收费项目组合等。第三种途径是通过垫付资金等形式解决投资周期长问题，分别配置不同额度、不同期限的资金，解决项目建设和运营资金的跨时间配置问题。

（三）着力优化融资条件

一是建立均衡高效的现金流管理体系，主要包括现金流管理规则、项目现金流构建、现金流管理操作等多个方面。项目现金流构建的主要途径包括：整合融资资源，多渠道开辟融资平台资金来源；经营土地资源，使之成为融资平台现金流的主要来源；归集各类建设资金，做大做实融资平台现金流。现金流管理操作需要做到事前规划、事中控制和事后考评。二是建立完善的信用结构。第一层信用结构是指融资主体的经营收益和项目建成以后的项目收益，是还款的最基本和最直接的保障；第二层信用结构是融资主体所能采用的各种信用缓释工具，包括抵押、质押、担保等；第三层信用结构是财政支持资金。

（四）着力创新融资工具

创新性的融资工具设计是新时代如何在符合监管要求的前提下做好融资工作的关键。一方面要尽可能多地创新并丰富金融工具。对于同一个具体的融资企业或项目而言，各种形式的资金供给方结合自身业务范围提供不同的金融工具。在金融监管不断加强的趋势下，企业融资或项目融资需要各类金融机构在满足监管要求和风险收益平衡下创新金融工具。创新性的市场化融资工具可能包括PPP（公私合作）、债券融资、股权融资、资产证券化融资、股债一体、信托融资、产业投资基金融资、排污权交易、碳交易等。另一方面要优化设计好金融工具的组合。随着混业经营的不断发展，金融机构越来越多地拥有各类金融牌照，具备为企业或项目提供多种组合形式的金融产品。

参考文献：

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[3] 赵全厚.风险预警、地方政府性债务管理与财政风险监管体系催生[J].改革，2014(4)：61-70.