直击新版外商投资负面清单

文/郝红梅 编辑/章蔓菁

新出台的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》在长度上进一步缩短，重点领域更加开放。

近期，国家发展和改革委员会与商务部先后发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（下称“2018年全国版负面清单”）和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（下称“2018年自贸区版负面清单”）。与2017年的负面清单相比，新版负面清单在长度上进一步缩短，重点领域更加开放。这是我国经济转向高质量发展的必然要求，也彰显了我国深化对外开放的决心。

总体变化

新版负面清单的制定，契合了我国经济转向高质量发展的现实要求，并考虑了外商投资企业的关切和诉求。总的来看，新版负面清单具有以下几大特点。

一是进一步减少了准入限制。当前，我国对外开放还存在一些不足之处，主要表现为对外开放的地区不均衡，基本处于全球产业链的低端，且缺乏一批具有较强国际竞争力、较强创新能力和国际知名品牌的跨国公司。对此，需要进一步提升对外开放的水平，尤其是要在重大领域的开放上取得突破。这其中，大幅度减少外资准入限制是关键一环。对此，有关部门对外商投资负面清单进行了科学的评估论证，进一步深入研究了准入限制多、行业水平低、关联效应强的领域的扩大开放问题，制定出了每个行业开放的时间表和路线图。

具体来看，2018年全国版负面清单全面放宽了一、二、三产业的市场准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域，共推出22项重大开放措施，限制措施则从原先的63条减少到48条。在金融领域，取消了银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，且到2021年，将取消金融领域所有外资的股比限制。在制造业领域，取消了汽车制造业的专用车、新能源汽车外资股比限制，到2020年，将取消商用车制造外资股比限制，2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家（含）以下生产同类整车产品的合资企业的限制。此外，还取消了船舶、飞机设计、制造、维修等各领域的限制，基本形成了全行业开放。

需要注意的是，上述领域的开放，是建立在充分评估国内产业竞争力水平的基础上的。一方面，此次负面清单中的开放措施，有的是在自贸区试点取得成功后复制推广的，有的是在已有开放基础上放宽或取消外资准入限制的，相关领域基本已具备进一步扩大开放的条件；另一方面，经过改革开放以来的多年发展，国内相关产业的竞争力已得到显著提高，并不会因为开放措施受到太大威胁，反而能够受益于良性竞争带来的技术扩散和吸收。

二是增强开放的可预期性。外资政策的可预期性、稳定性是外商投资企业一直关注的问题。我国的外资政策也正逐步从相机抉择朝着更加制度化的框架转变。新版负面清单除了公布2018年的开放措施外，还公布了部分行业未来几年的开放措施，明确给予相关行业一定的过渡期，进一步增强了开放的可预期性。外资企业可借此提前了解有关政策信息，评估投资成本，从而增强自身商业决策的前瞻性和业务运营的有效性。

三是国际化水平进一步提高。2018年全国版负面清单从《外商投资产业指导目录》中独立出来，单独进行发布，透明度、规范度也进一步提高。具体来看，2018年全国版负面清单按照《国民经济行业分类》，以列表方式列明了股权比例、高管要求等特别管理措施，删除了“我国法律法规另有规定的，从其规定”的说明,要求对于负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则实施管理，各地区、各部门不得专门针对外商投资准入进行限制。

四是自贸试验区负面清单继续先行先试。自贸试验区肩负着推进体制机制创新、加快转变经济发展方式、全面提高开放型经济水平的使命。通过在自贸试验区进行敏感行业、重点领域的开放压力测试，可为相关开放措施在全国的推广积累经验。2018年自贸区版负面清单沿用了“说明+列表”的模式，条目由2017年版的95条缩减至45条。在放宽市场准入方面，除与2018年全国版负面清单一致的开放措施外，还在以下领域实施了进一步的开放：在农业领域，将小麦、玉米新品种选育和种子生产的外资股比由不超过49%放宽至不超过66%；在采矿领域，取消了石油、天然气的勘探、开发限于合资、合作的限制，取消了禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定；在文化领域，取消了演出经纪机构的外资股比限制，将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股；在增值电信领域，将上海自贸试验区试点的开放措施推广到所有自由贸易试验区。

积极影响

进一步改善营商环境，不断增强我国吸引外资的能力。当前，发达经济体调整发展战略，提出“再工业化”和“制造业回归”等口号，同时将劳动密集型产业，特别是低端制造环节，加速向低收入国家转移，使我国的“市场导向型”和“成本导向型”的外商投资面临严峻挑战。而新版负面清单围绕境外投资者长期以来所关注的问题，进一步放宽了汽车、金融等领域的准入，有助于营造更加公平、透明、便利的外商投资环境，可更好地激发市场主体的信心，从而进一步提升对外资的吸引力，推动新一轮高水平的对外开放。

深化国际合作，推动经济转型升级。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为推动经济转型升级，战略性新兴产业、高端制造业和现代服务业需要加快发展，体制机制需要进一步改革创新。而要实现这一目标，离不开全面参与国际合作。新版负面清单进一步拓宽了开放范围、深化了开放层次，完善了开放结构布局和体制机制，有助于深化我国同其他国家和地区在研发、技术、资本和人才等领域的合作，不断培育新的竞争优势，推动经济转型升级。

主动引领经济全球化的创新和实践。现阶段，贸易投资保护主义在全球范围内有所抬头，逆全球化趋势明显加剧，对全球化的长期发展造成了不利影响。新版负面清单体现了中国一直倡导的投资自由化和便利化，其所提出的开放措施是中国践行经济全球化的切实行动，充分展示了中国通过自身开放来主动推动全球化发展的积极态度和意愿。

未来展望

新版负面清单是推动新一轮高水平对外开放的积极一步，但要推动负面清单的顺利实施，真正实现吸引优质外资的目标，还需要在推出负面清单的基础上，对相关法律法规及政策进行调整，确保配套措施及时跟上。

一是强化负面清单制度创新的法制保障。相关的法制保障包括：（1）对现行的法律和行政法规进行全面审查，清理不符合市场经济发展需要的相关法律规范和监管规则；（2）尽快完成新外资法的修订，建立更加开放、透明、规范的外资准入、监管和服务框架；（3）建立自贸区相关法规的优先、快速调整机制，并提高法律位阶；（4）协调相关行业主管部门，对处于模糊管理地带的具体限制条件做出明确。

二是提升事中、事后监管能力和水平。要切实发挥负面清单的效果，需要构建新型的监管大格局，特别是要加强事中、事后监管，完善不同部门之间的沟通与协调，并对相关法律的制定、执行及授权进行整合。同时，加强事中、事后监管的基础设施建设，尽可能集中和整合政府部门所掌握的数据资源，进一步完善负面清单所使用的标准化网上申报系统平台，改进技术手段和工作方法。

三是尽快建立集中统一的外商投资管理体制。外商投资管理体制是负面清单顺利实施的制度保证，是影响负面清单实施质量和效果的深层次问题。针对当前外商投资管理体制运行过程中所出现的问题，应建立统一、高效的核准机构，消除多重核准现象；以维护市场竞争秩序为核心目标，建立外商投资的全周期监管体制；提高对负面清单绩效的评估能力，并增强行业预警、审批监控以及运营监测等功能。

四是完善负面清单的创新方式。我国地域广阔，不同地区在发展水平、比较优势等方面存在差异，如何更好地兼顾各地区的发展特点，是负面清单制定过程中需要思考的问题。目前，全国自贸试验区的数量达到了11个，形成“1+3+7”的试点格局，并在定位上各有侧重，发展重点明晰。但当前自贸区版负面清单与全国版负面清单之间的差异却并不大，在开放程度上仍有较大的突破空间。未来在对自贸区负面清单进行调整时，应按照国际高标准市场开放模式，继续深化自贸区改革，取消不必要的行业保护；同时，在坚持全国统一大市场的基础上，充分发挥地方探索的积极性，结合地方的特色和实际需要，进行差异化的改革试点，增强负面清单的地区适用性，统筹协调各个区域在对外开放中的分工合作、优势互补和梯度发展。