美国积极老龄化政策和实践及其对我国的启示

凌 莉

（上海工程技术大学，上海 201600）

所谓积极老龄化，其基本含义是指为了提高老年人的生活质量，创造健康、参与和保障（安全）的最佳机遇。其中，“积极”一词不仅是指老年人身体的活动能力或参与体力劳动的能力，还包含老年人不断参与政治、经济、文化活动的能力，同时，参与、健康和保障是实现积极老龄化的三大支柱。作为率先进入老龄社会的美国，其在促进积极老龄化的措施方面有很多值得我国借鉴的地方。因此，本文通过研究美国在积极老龄化在“健康”“参与”“保障”三方面的实践，以期对我国推行积极老龄化提供有益借鉴。

一、美国推进积极老龄化的实践

第一，“健康”是积极老龄化的基础。健康是从事其他一切活动的基础。美国针对日渐扩大的老龄群体，在保障老年人健康方面构建了多层次、多类型的老年健康保障体系。美国的健康保险由政府和私人部门提供。由政府提供的医疗保险主要为医疗照顾计划（Medicare）和医疗救助计划（Medicaid）。这两项医疗计划为美国老人和残疾人基本的生活提供了保障，为他们能够有所作为提供了健康保障[1]。随着美国公民对健康保险的需求也越来越大，单靠政府的保障远远不能满足公民需求。因此，在美国，私人健康保险成为其主要的健康保险形式，到2016年已经覆盖了将近17.3亿名雇员。美国私人健保中不仅仅补充了政府部门提供的健保的不足和提高了医疗服务质量，而且也大大提高了医疗资源利用效率，节约了成本。

美国是较早发展长期护理保险的国家。除了美国的社会保险中的医疗照顾计划能够提供给老年人基本的护理服务外，20世纪70年代美国的商业护理保险逐渐发展起来[2]。为规范商业长期护理保险，美国制定了《长期护理保险示范法规》，规定了保险公司在制定长期护理保险条款时所要遵守的最低标准和投保方应享有的权利，促进了长期护理保险逐渐向标准化的方向发展。

第二，“参与”是核心。美国对于退休年龄的调整措施最早是在1978年，美国总统卡特签署了一项法律规定，禁止对私营企业部门70岁以下的职工实施强制性退休。1983年美国对《社会保障法案》重新进行了修订，提出要实行弹性退休制度。目前美国的退休制度规定为：退休年龄一般集中在62～70岁，62岁为领取退休金的最早年龄，但是只能领取70%～75%的公共养老金，越推迟退休领取的养老金越多[3]。这样一来，就能起到鼓励晚退休的作用。

与此同时，美国还通过退休返聘政策来吸引退休老人继续工作，老人可以回到原岗位，也可以重新选择新行业。达到退休年龄又接受返聘的老人不仅可以获得正常的养老金收入，还能获得相应的工资收入。

考虑到老年人再就业技能的需要，美国政府有针对性地实施了技能培训和就业服务，以帮助其提高再就业技能。早在20世纪60年代，美国劳工部就制定实施了一项老年群体就业服务规划（SCSEP），该规划主要是给年龄在55岁以上的退休人员提供免费的多方位就业培训与服务[4]。除了对公民进行技能培训，教育培训在美国也颇受重视。伴随着人口老龄化发展以及对终身学习理念的广泛接受，美国早在20世纪50年代就开始在社区开展包括老年人教育在内的成人教育活动了，60年代以老年人为对象的教育项目迅速发展，学习和教育逐渐成为美国提升老年人能力的重要途径。

第三，“保障”是根本保证。美国自1935年开始建立现代社会保障制度，社会保障制度建立时间早，经过近八十年的发展，社保体系逐渐发展完善。同时，雇员退休后除了社会保障提供公共养老金之外，美国的私人养老金和个人储蓄账户都为老年人老年生活提供了保障。因此，其退休制度又被称为“三条腿的凳子”。

美国在法律制度上也不断修订完善，加强对美国老年人参与政治、经济、社会生活等方面的安全和保障。美国政府每十年召开一次白宫老龄会议，探讨老龄问题，制定相应法律。1965年美国制定《美国老年人法》，在这一法律基础上，美国随后相继在1990年出台了《反老年人就业歧视法》、1974年《职工退休所得保障法》、2010年《老年人公平法案》等。

二、美国积极老龄化政策实践对我国的启示

人口老龄化不是个别国家的问题，随着经济和全球化的发展，它已成为全球性的问题，如果仍只将老人看作是需要照顾和帮扶的对象，将会制约一个国家劳动力资源的提供，不仅降低了社会生产力和创造力，而且也不利于老人健康老龄化的实现。鉴于中美两国在国情方面的差异，在学习借鉴美国积极老龄化的同时，我国要结合实际状况做出调整。

第一，建立系统的健康保险。健康老龄化是实现积极老龄化的基础，积极老龄化反过来又会促进健康老龄化的实现。美国在开发老年资源时十分注重老年人的健康问题，增加了老年人的就业机会。在我国，健康保险是由社会保险和商业保险提供，但主要还是由社会医疗保险提供，商业健康保险发展速度缓慢，系统的多层次健康保险体系并未形成。因此，为了更好地促进积极老龄化的实现，保障老年人的健康，我国可以通过税收优惠政策鼓励企业和个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险。另外，必须认识到，积极老龄化中的“健康”是一个动态的、全生命过程的概念[5]，因此我国要做好全生命周期养老准备，关口前移，从预防做起。

第二，改变观念，鼓励老有所为。随着人均寿命的延长，延迟退休年龄在发达国家兴起，美国通过实施弹性退休制度和退休返聘政策来鼓励老年人继续参与社会工作，促进老年人力资源的开发，不仅为美国经济的发展提供了生产力，也带动了国内的消费。尽管全球的人均寿命在延长，但在我国退休年龄没有变化，仍比发达国家要早。鉴于我国国情和老人自身身体健康状况的不同，延迟退休制度在我国短期内不易强制推行[6]。但是在观念上，我国应该改变将老年人还认为是需要照顾的弱势角色的刻板印象。退休老年人是一笔巨大的老年人力资源，对于退休后仍想就业的老年人，可以通过退休返聘政策鼓励老年人回到原岗位或者其他适合他们身体状况又能够发挥自身资源的岗位上。

第三，立法先行，为实施积极老龄化政策提供法律保障。为了保障老年人的利益，解决老年人再就业的后顾之忧，美国颁布了一系列的法律法规并进行修订和完善。我国目前尚缺乏专门地针对老年人再就业的政策，仅在几部法律法规中提到保障老年人的利益，但是并没有专门一章针对老年人再就业进行系统的规定，如在近两年的“十三五”规划中，要求用人单位与受聘老年人依法签订书面协议，依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康权宜。在这些法律法规中，对老年人的权利仅较为粗略地带过，有关老年人具体利益问题并未涉及。因此，我国需要在《劳动法》或者相关行政立法中，建立专章或专节规定老年人就业以及其他有关老年人的各种保障问题。