全面推进天津预算绩效管理改革初探

◎文/师继军 董 民 罗旭东

绩效预算管理是企业全面预算管理的重要组成部分，企业绩效预算是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。绩效管理的目的就是要实现成果和效率，在绩效预算管理中，企业作为整个社会经济运行体系中的一员，不仅要实现经济利益，而且要实现社会效益，以完成其社会使命。

绩效预算必须以企业战略为出发点，为战略实现提供服务。因此绩效预算必须考虑企业的生命周期，在关注企业短期经营活动的同时，重视企业长期目标，使短期的预算指标及长期的企业发展战略相适应，增强各期绩效预算编制的衔接性，使绩效预算管理成为企业长期发展目标的实现推进器。绩效预算管理是一种全员控制、全方位控制和全过程控制体系，在绩效预算网络下，企业全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源被重新组合分配，企业内部职能的界限已经在逐渐削弱，通过绩效预算使之能相互融合在一起，以便于更好地进行综合协调，减少资源闲置现象。绩效预算管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，使用纳入绩效预算管理的资源需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析和考评等，绩效预算管理系统设立的目的是为了降低预算风险，是一种自我约束、自我管理的管理信息控制系统。绩效预算管理为企业日常经营业务、财务收支活动提供控制尺度和衡量标准，同时企业将绩效预算作为一根 “标杆”，使所有预算执行主体都知道自己的行动目标和努力所能达到的结果。

一、天津预算绩效管理改革总体情况

2007年，天津印发《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法（试行）》，以此为起点，逐步探索开展项目支出绩效评价工作。2011年，市政府转发市财政局《关于推进天津市预算绩效管理的指导意见》，天津预算绩效管理实现由单一事后绩效评价向覆盖预算编制、执行、监管全过程发展阶段。2015年以来，市财政局进一步加大改革力度，推动各项预算绩效管理制度和改革措施扎实落地，取得了一系列突破性进展，初步形成了“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（一）绩效目标管理逐步优化

编制绩效目标是全过程预算绩效管理的起点。自2012年起，市财政要求市级预算部门报送重点项目支出绩效目标，绩效目标编制数量和质量逐年提升。2017年，在部门预算管理系统中嵌入绩效目标管理模块，市级共计928个重点项目绩效目标全部编制了细化到具体的定量指标和定性指标的绩效目标，并实现与部门预算同步编制、同步审核、同步批复，覆盖财政资金从2012年的143亿元扩大到583亿元，占部门预算项目支出总额的96%，基本实现全覆盖。并且首次将市卫计委、市农委等10个部门的10个重点项目绩效目标提交市人大常委会审议，主动接受人大代表监督。

（二）绩效管理模式不断拓展

2016年起，市财政逐步将绩效管理范围由项目支出绩效拓展到整体支出绩效，选取35家试点部门、试编部门整体支出绩效目标，填补了天津在整体支出绩效管理领域的空白。2017年，继续扩大试点范围，在上年基础上，将市发改委、市科委等重点部门纳入编制范围，试点部门达到50家，覆盖天津75%的政府机构，资金规模扩大到684亿元，占市级预算单位整体支出75%。开展部门整体支出绩效自评，研究制定部门整体支出绩效自评指标体系，并组织市级部门对照编制的整体支出绩效目标进行“对表考核”，确保绩效管理发挥实效。《中国财经报》和《天津日报》分别在头版报道了天津部门整体支出绩效管理工作情况，并得到财政部预算绩效管理部门的肯定。

（三）绩效评价质量不断提高

绩效评价指标体系是提升绩效评价质量的关键要素，对此集中精力研究制定财政项目支出绩效评价共性和个性指标。完善共性评价指标，制发《天津市财政项目支出绩效评价共性指标体系》，统一评价标准，提高评价客观性。规范绩效目标框架，制作《通用项目支出绩效目标模板》，囊括18类通用项目绩效目标模板，提供绩效目标编制参考范式。扩充个性指标，形成涵盖16个行业领域、1251项绩效指标的个性指标库。市级62个部门运用上述指标体系对372个项目开展了绩效自评，涉及财政资金447亿元，占部门项目预算总额的86%。继续推进财政重点绩效评价，逐年扩大评价范围和资金规模，涵盖“三农”、教育、医疗、社保等多个重点民生领域，近三年重点评价资金规模大幅增加，年均增长36.3%，2017年达到200多亿元。在2017年预算草案初审会上，报送了4个重点项目绩效评价报告，得到与会代表和专家的一致认可。

（四）全市总体水平明显提升

预算绩效管理工作一直是区级财政管理的薄弱环节，通过组织召开工作座谈会和业务培训会，加强对区级财政绩效管理工作的指导。研究制定区级财政预算绩效管理工作考核办法，明确年度工作目标任务，建立考核机制。2016年，全市16个区全部实行预算绩效管理考核，覆盖区级财政资金370亿元，对考核名次靠前的区财政局通报表彰，对考核后3名的区财政局要求报送说明材料和改进措施，推进天津绩效管理工作整体水平。

二、改革进程中存在的主要问题

（一）尚未形成推进改革“合力机制”

1.预算部门思想认识仍有待提高

近年来，天津一直大力推进预算绩效管理工作，经过不断努力，各部门初步树立起绩效理念，推进改革的意识有所提高。但仍存在单位主要负责人绩效管理意识不强，对绩效管理工作不够重视，认为绩效管理是财政部门的工作范畴，主动工作的积极性不强。具体工作人员对绩效内涵理解不够，简单敷衍绩效工作。相关工作人员对预算绩效管理工作的内容、程序、方式和方法还没能全面掌握，对全过程预算绩效管理体系的理解不深，仍旧是简单地把预算绩效管理工作当成是绩效评价工作，甚至把预算管理工作和绩效管理工作当成是两项独立的工作，分别开展。

2.多方协调联动机制还不健全

预算绩效管理是一个需要政府、人大、财政、审计以及预算部门明确分工、共同参与、有机配合、协同推进的系统工程。目前，存在财政部门单兵突进的现象，各方之间的协调联动工作机制尚未有效建立，尚未形成普遍共识，还没有真正形成推动改革的合力。

3.缺乏一支专业化的预算绩效管理队伍

目前，预算单位主要从财务人员中临时抽调少量人员兼职预算绩效管理工作，与预算绩效管理工作专业性强、量大面宽的要求不符。面对涉及部门业务、财务、管理等大量数据，如果没有专门处理这些信息的机构或人员，开展工作将步履维艰。在预算绩效管理过程中经常遇到这样的问题：由于缺乏对某些领域的充分认识和了解，对一些专业性强的项目常常把握不好，不能有效判断其设置的绩效目标和指标是否合理，对项目完成质量也没有科学的衡量标准。

（二）全过程预算绩效管理机制不健全

1.管理制度不健全

目前，绩效管理工作主要由财政部门一家主导推动，财政部门发布的规范性文件对各部门的约束力不强，相关制度还不够全面，责任追究机制和有效的问责手段还不够健全，操作性还不强，尚没有形成规范的操作细则，给实际工作带来一定困难。绩效管理游离于政府绩效之外，预算绩效管理在政府绩效中的定位和作用需进一步明确界定。现行预算绩效管理办法及规程对绩效评价结果应用，缺乏硬性要求，实际操作也有一定的局限性。

2.预算绩效管理与预算管理脱节

预算绩效管理在优化财政支出结构、增强部门支出责任意识、提高预算管理水平等方面的作用尚未充分体现。绩效目标与预算执行脱节，在预算执行阶段，项目调整变更或年中调剂现象比较普遍，但年初批复的绩效目标未做同步调整，绩效目标失去了约束力，不能指导项目的实施。结果应用与下年度预算和绩效目标编制脱节，上一年度的绩效评价结果应当作为下一年度预算和绩效目标编制的重要参考依据。但在近几年的实践中，绩效评价结果应用程度还较低，评价结果与预算安排挂钩还未真正实现，相应的激励约束机制尚未建立，有效的奖惩手段尚未实施，对相关问题的整改落实追踪不够。

3.管理方式方法和技术手段有待创新

指标体系有待完善，这是当前开展工作亟待解决的问题，也是部门反映最普遍的问题。现有共性指标体系具有较好的普遍性和代表性，但涉及具体行业领域、项目支出、评价对象的个性指标远远不能满足使用，严重影响了绩效目标的准确性、合理性和评价结果的客观性、权威性。评价方式有待丰富，直接影响了评价质量以及评价结果应用的说服力和权威性。目前主要绩效评价方式尚未走出监督检查的影子，集中在财务和业务的审计上，对资金管理使用合规性检查较多，较少从资金的实际产出和效果去考核，对绩效评价办法不多、手段不足、技术不强。部门整体支出绩效评价实施过程中，如何有效设定绩效目标及指标、科学选取具体评价方法等问题比较突出。缺乏专业性技术支持，第三方机构和专家等专业技术力量不足，在第三方机构库和专家库的聘请、使用、管理等环节缺乏经验，组织实施中存在困难。

三、部分省市预算绩效管理模式

（一）北京市模式

北京市实施了以 “绩效评价”为核心的预算绩效改革，着重于绩效精细化、标准化管理，注重顶层设计。以市政府办公厅出台 《关于推进本市预算绩效管理的意见》为指导，全市共出台绩效管理政策文件9个，操作规范17个，工作模板35个，绩效目标样表56个，涵盖事前评估、事中跟踪、事后评价和问责的相关办法，形成了整体构建、方向明确、现实可行的预算绩效管理工作格局。注重事前绩效评估。在预算申报过程中，将评估结果直接作为预算安排依据，提高资金分配的科学性、合理性，稳步建立参与式预算。建立绩效目标库，梳理出10个类目56个样表，推动绩效目标填报的规范化管理。注重形成合力。建立了财政与部门、市级与各区、政府与人大的联动机制，扩大人大对预算执行监督的深度。注重信息公开。向社会主动公开了绩效目标和项目自评报告。注重结果应用。实行预算绩效和政府绩效双问责。评价结果与预算挂钩。将评价结果向市政府、市人大报告，并在全市预算部门范围内公开。预算绩效与政府绩效挂钩。将部门预算绩效评价结果纳入政府绩效考评体系中，作为政府绩效考评的重要指标之一。

（二）河北省模式

河北省推行的绩效预算管理是一种基于绩效导向的现代预算管理模式，对预算绩效管理机制进行了拓展和延伸，改变了以项目为单一层级的预算管理模式，全面建立 “部门职责—工作活动—预算项目”三个层级规范的部门绩效预算管理结构。各部门申报的预算项目必须在部门职责和工作活动的框架下编列，预算编制中所有预算项目全部从项目库中提取，未进入项目库的项目不得安排预算。项目库系统实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理，项目管理全程留痕。开发全新的一体化政府预算信息管理系统，并且联网到省市县三级财政部门，实现财政部门、预算部门以及预算单位在同一系统平台上的业务协同处理。以省政府文件印发《关于深化绩效预算管理改革的意见》，明确将绩效预算改革推进情况纳入对部门的年度目标考核。

（三）浙江省模式

浙江省预算绩效管理以项目评价为突破口，建立一系列配套办法，省、市、县级政府全部建立了绩效评价管理机构，同时注重对中介机构的培育和社会气氛的营造，财政支出绩效评价工作取得了很好的成果。把事关民生的领域作为财政管理重点，根据预算安排资金，绩效评价采用自评为主，主管部门和财政部门评价为辅的方式进行。浙江省绩效工作的亮点是建立了中介机构库、专家库和指标库，绩效信息共享网络平台的 “三库一平台”。“三库”中有充足的各类中介机构和各类专家，为绩效评价奠定了丰富的人力保证。指标库中将《浙江省财政支出绩效评价参考指标》一书中9大类68个项目的具体评价指标纳入其中；“一平台”设置财政绩效评价专栏，对政策、制度、办法及时进行公告，随时通告评价工作的开展情况，促进了绩效评价工作的开展。

（四）对天津的启示

从北京、河北、浙江等省市绩效管理经验我们可以总结出，要想全面实施绩效管理，推动全领域范围的预算绩效改革，一是要发挥政府推进改革的统领作用。首先需要政府及各部门领导对预算绩效管理予以充分的重视和支持，领导的重视支持客观上会使运行中出现的矛盾和问题容易化解，有利于推进预算绩效管理向纵深发展。二是要做好顶层设计。完善管理制度，健全管理规则，用制度和规则管人、管事、管绩效，保证绩效工作顺利推进。三是要抓好绩效目标这个龙头，建立事前评估环节，真正发挥好绩效目标的源头管理作用。四是要抓好绩效评价这个关键核心，对支出绩效做出科学客观公正的评价，建立与预算挂钩机制，建立问责机制，真正触及部门管理“痛点”，才能使绩效评价成为硬约束。五是要注意专业机构和专业队伍的建设，有效利用专家力量和社会中介机构的力量，运用现代信息手段对预算绩效的整个过程进行管理。同时做好宣传工作，通过多种途径和方式进行宣传，采取多种形式和方法强化培训，广泛发动和依托社会各界力量，合力推动。

四、进一步推进天津预算绩效管理的建议

财政是国家治理的基石和重要支柱，新形势对全面深化预算绩效改革提出新要求。由于与外省市财政管理方式有差异，天津不能直接照搬照抄外省市的做法，但外省市先进的财政管理体制机制模式和预算改革的理念经验、严格的预算绩效管理措施，对天津全面推进实施预算绩效管理具有很好的借鉴意义。

（一）打造全面推进预算绩效改革“合力机制”

由传统的预算管理向全面的预算绩效管理转变是一项复杂的系统工程，它涉及各部门、各单位和实施管理的各个环节，需要各级政府、各部门、各实施单位联动协力，共同推进。

一是奠定思想保障基础，形成推进改革的普遍共识。近年来，天津累计培训各市级预算单位和区财政共计1500余人次。下一步，要继续大力宣传预算绩效管理理念，让“用钱必问效、无效必问责”的绩效理念深入人心，大力宣传绩效管理的重要性和必要性，争取各部门、各层次的理解和支持，引导全员重视绩效管理工作。

二是加强联动措施，形成高效的预算绩效管理机制。建立财政与部门、审计、人大财经委的联动机制，形成工作合力。财政部门责无旁贷，是全面实施绩效管理工作的主导部门，要对这项工作负全面责任。部门是预算绩效实施的主体，要承担主体责任。审计是实施绩效管理的有力手段，审计部门要通过预算执行审计、经济责任审计等切实发挥对绩效管理实施效果的监督作用。人大财经委对绩效管理全过程进行审查监督。

三是集中优势人才，建设一支专业的绩效管理队伍。建立财政、审计、部门、第三方互相学习促进机制，发挥财政在预算管理、审计在审计监督、部门在行业领域管理、第三方机构在专业技术支持方面的各自优势，不断完善绩效指标和评价手段，培育专业人才队伍。

（二）建立全面规范协调的绩效目标管理结构

现行的项目预算管理是一种单一层级的管理模式，干一样事、说一项钱，造成大项目、小项目等不同层级的项目，发展建设的钱、保障民生的钱等不同类型的资金都混在一起。许多用途未细化、绩效不明确的项目被安排进预算，既无法清晰反映财政资金支出结构，也无法实施有效的绩效监控和绩效评价，导致财政很难有充分依据来评判项目该不该安排。此外，深化预算绩效改革，就是要强化预算编制的科学性、系统性，在预算管理流程中完善绩效环节，建立全面规范协调的部门预算绩效管理结构。

一是建立项目绩效目标与预算同步执行调整机制。建立项目绩效事前评估，将绩效评估融入重大项目立项论证环节，实现绩效目标的深度审核，把好第一道关。在预算管理系统中，将绩效目标的申报、审核设置为必选流程，绩效目标随部门预算同步申报、同步审核、同步批复、同步调整，确保绩效目标设置的科学合理。完善项目库系统功能，实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理，进行项目预算追加调整变更的，需同步调整绩效目标，严格绩效目标与项目资金和项目实施内容相匹配，项目绩效情况全程留痕。

二是完善部门整体支出绩效管理体系。部门整体支出绩效管理建立起 “部门职能—工作任务—绩效目标”三个层级的管理结构，以部门“三定方案”确定的部门职能为依据，归纳年度主要工作任务，并将工作任务分解为绩效目标。根据绩效目标合理测算支出规模，采用“成本分配法”，将部门基本支出和项目支出与绩效目标逐项匹配，将绩效目标从产出、效益、满意度三个角度设置可衡量的绩效指标。通过以上设计，能够有效解决项目绩效管理层级单一、结构分散的问题。在现有部门整体支出绩效管理试点基础上，研究建立相对稳定的 “部门职能”和“工作任务”分类目录，围绕部门职能和工作任务实现程度编制整体绩效目标，增强部门尽职履责意识，同时促进政府职能的转变和管理水平的提升，更好地反映政府效能。

（三）改进财政监督绩效评价机制

现行的绩效评价主要围绕项目支出展开，规模较小，形式较单一，预算资金覆盖面不够，且主要侧重于事后评价，尚没有实现全过程监管和应用。因此，下一步要在改进绩效监督和评价上下功夫。

一是实现部门绩效自评全覆盖，包括项目支出绩效自评和部门整体支出绩效自评。预算部门是绩效自评工作的责任主体，负责对整个自评工作的组织实施、具体安排、审查核实、总结评价。绩效自评可以覆盖财政因力量有限而没有实施评价的资金，促进部门发挥主观能动性。同时将绩效自评结果与财政重点评价结果的契合度设定为评价指标，促进部门提高自评质量。

二是拓展重点绩效评价模式。在现行财政重点项目支出绩效评价基础上，构建重点项目、整体支出、财政政策三个层次绩效评价机制，探索财政、部门、第三方机构联合评价机制，分层次组织开展绩效评价。在重点项目层面，选择市委市政府重视和社会关注度高的重大项目开展重点绩效评价；在整体支出层面，选取公共服务职能突出的部门，进行部门整体绩效评价；在财政政策层面选取重大专项支出政策开展重点评价。

三是强化绩效评价结果应用。落实绩效结果监督整改机制，督促被评价部门有针对性地制定整改措施、反馈整改结果。建立评价结果与预算安排挂钩机制，绩效评价结果随部门决算报送市人大常委会，作为安排和审议下年度预算的依据，并对项目预决算差异较大的单位实施问责。在财政收支矛盾非常突出的情况下，预算安排有保有压，一般是保民生压建设，可以在选择评价项目时，偏向对建设类项目的绩效评价，对于评价结果不理想的，直接压减下年度预算规模。将财政预算绩效评价指标纳入行政绩效目标考核指标体系，提升绩效评价的权威性。

四是建立绩效信息公开常态化制度。建立健全绩效报告制度，将绩效目标、绩效评价报告和绩效管理工作开展情况向市政府和市人大报告。不断扩大公开范围，按年度选取具有代表性的绩效目标逐步随同部门预算向社会公开。加大绩效评价报告的公开力度，在部门决算中公开重大支出项目的绩效评价结果。

（四）完善工作方式方法

一是总结完善科学有效的预算绩效管理方式方法，制定贯穿全流程的工作操作指引。对绩效目标编制审核、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用、第三方机构和专家管理使用等方面的工作流程和方法编制统一规范的操作指引。

二是统筹规划，协调建立绩效目标和评价指标体系。建议财政部统筹规划，组织中央部门分头研发所属行业领域的绩效目标体系，在此基础上，进行归纳梳理，建立涵盖各行业领域的绩效目标库。组织各省市财政部门针对项目、整体、政策评价等不同评价类型的特点，建立以支出绩效为主要评价内容的评价指标体系，设计规范的评价指标、合理的评价标准以及科学的权重设置。