国库事中监督现存问题及标准化改进建议

新预算法明确了人民银行经理国库的地位，赋予各级国库依法对预算资金收纳、报解、入库、支拨、退付等事项实施监督管理。国库监督是对财政资金活动具体过程的监督，贯穿于国库会计的记账、算账、报账的全过程，手段灵活多样，是一种典型的事中监督。随着国库信息化进程的不断推进，特别是国库“3T”系统上线，国库事中监督面临新情况、新问题，需要按照新的法律精神，进行标准化探索与研究。

一、国库事中监督的变化

国库监督是对政府资金的功能监督，不是对部门和个人的监督；国库监督是事中的会计监督，不是事前审批、事后检查的监督，是对预算执行的外部监督，并在不断地变化。

(一)监督载体由纸质介子变为电子信息。国库事中监督是财政预算执行的重要环节，主要实行柜面监督的方式，是对财、税等外部提交的预算收、支、退、调业务进行逐笔、实时的审核。随着国库业务的信息化，逐步将手工方式填制的缴款书、拨款书、退库书、更正书等纸质凭证，通过系统、网络变为电子凭证传递到国库，国库对相应的电子信息进行柜面监督。

(二)监督时效由自由裁量变为系统控制。柜面监督的特点是实时、逐笔审核，相应的业务在受理、记账、复核、凭证整理各环节都需要对业务进行审核监督，在纸质凭证条件下，传递的是有形的介质，审核的方式、速度、依据会因个人习惯、知识、好恶而“自由裁量”。电子信息通过相应系统产生，必然受系统的控制，在传递过程中进行相应的柜面审核，也会受系统的控制。

(三)监督对象由定量少数变为变量大数。国库业务的拓展受经济发展、外部环境、国库人员等方面的限制，在传统手工方式，国库业务拓展的范围有限，国库事中监督审核的范围有限且量小。业务信息化后，国库业务范围的拓展有了空间，可以借助系统、网络扩大业务范围和业务量，如国库直接支付，有可能出现上万笔的业务量，可以拓展实现对社保收入的柜面监督等。

(四)监督手段由人工审核变为人机双控。一方面，国库业务信息化是一个逐步实现的过程，必然要经历手工纸质和电子系统并存的阶段，对于原来的介质，只有使用人工审核的方式实现柜面监督，而对于电子信息可以实行系统审核。另一方面，随着国库业务范围和业务量的扩大，传统的手工审核式柜面监督已无法实现实时、逐笔的监督，需要借助监督系统，建立监督标准，采取自动、逐笔审核实现柜面监督；而对于标准外的业务，需要系统进行筛选，对筛选结果采取人工的方式审核，以实现实时、逐笔的柜面监督。

二、国库事中监督现存问题

(一)监督法规不能覆盖业务发展。新预算法实施条例在修订过程中对国库事中监督的规定与经理国库的地位不统一；《国家金库条例》自颁布以来一直未修订完善，特别是信息化后，国库业务范围、种类有了较大的变化，存在有的业务在法理上没有及时调整、规范，有关监督条款表述笼统、可操作性较差；《关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998〗494号)是人总行、财政部、国税总局的联合发文，具有较特殊的出台背景，且法律层次较低，对现行国库事中监督的调整有较大的局限性。

(二)监督手段不能满足业务需求。一是目前国库的会计核算系统的监督功能不足，缺乏电子化信息自动比对功能，对收入、支出、退库的电子化信息，当预算科目、限缴日期、级次、收款国库等要素有误，系统不能及时发出预警信息。二是目前国库数据宏大、业务繁杂，单纯依靠人工审核监督方式，留有寻租的空间，面临巨大的道德风险，还需要投入较多的人工成本，且效率不高。三是国库集中收付制度的试行办法，实行“先支付、后清算”，由代理的商业银行审核支付信息，国库再集中清算资金，“屏蔽”了国库对财政支付业务的审核环节，削弱了国库事中监督的手段。四是大量财政专户的存在，造成国库资金体外循环现象严重。财政专户设立在商业银行，国库资金通过转移到财政专户实现最终支付，逃避国库事中监督。

(三)监督信息与业务范围不能对称。一是对预算收入是否及时、足额入库，国库难以掌握。现行制度规定收入的划缴通过商业银行经收，但商业银行划缴信息国库不能实时控制，可能造成划缴不及时，如非税收入汇缴专户资金汇划不及时、不足额问题长期存在，国库没有处罚的依据。二是对预算收入退库国库事中监督较难把握。预算收入退库具有较高的政策要求，但退库政策是由财税部门制定、解释，大多数退库政策没有会同人民银行国库制定，国库也很少能及时得到相关政策文本及相应的解读，对政策的理解能力也不及财税部门，对政策把握能力相对财税务部门处于弱势地位，当财税务部门要求办理一些非正常退库时，国库事中监督往往把握不准，无意中会成为非正常退库的“帮凶”。三是对预算支出的国库事中监督也困难重重。现行制度规定对违反制度规定的财政支付，国库有权拒绝办理，但相关的规定并没有具体，到底是否违反规定，国库部门同样难把握，如按年度预算计划支付，但有的并没有将年度计划送达国库，国库也没有具体对计划与支付进行相应的核算，没有计划的借款、超过计划的支付、上年计划的支付等不在本年的预算计划之内，国库单纯依靠预算支出计划进行监督，执行起来难度很大。

三、国库事中监督标准化建设的建议

(一)加强法律法规建设，依法制定国库事中监督强制标准。法规建设需要顶层设计，各部门要站在国家和历史的高度，从维护国库资金安全、提高国库资金使用效率的角度出发，出台国库事中监督的法规。新预算法明确了人民银行经理国库的地位，行使一定的监督权，但还不具体细化，新的预算法实施细则应出台更为具体的监督规定，包括明细的监督职责、内容、手段等。要及时修订《国家金库条例》，条件成熟时有必要制定一部专门的《国库法》，同时要制定“预算收入退库”、“财政资金清算”、“代理银行职责”等专门的规章制度，规范国库监督行为。在国库立法中，要立足于国库单一账户的核算和管理，明确规定中央银行经理国库单一账户，并监督国库单一账户体系中所有财政资金的活动，具体来说要赋予国库以下监督职权。

1.代理国库业务的行政许可权。根据《行政许可法》的规定，赋予国库对商业银行、信用社等金融机构代理国库业务，如代理支库、国库经收业务、国债发行、兑付业务、财政集中支付业务等的市场准入、退出的资格认定。

2.国库单一账户体系账户设立、撤销审批权。擅自为预算单位开立预算外存款或其他账户的，国库有权对开户的金融机构予以罚款；条件成熟后，取消财政专户或将财政专户设立在国库，保证所有财政资金不脱离国库单一账户。

3.延压预算收入检查处罚权。国库有权检查金融机构的会计资料包括存款账户设立、使用资料，核查财税机关收、支、退等会计资料，对金融机构、征收机关延解、积压预算收入予以处罚。

4.预算收入退库的审核监督权。国库有权要求退库申请单位，提供退库的依据，审批机关批文等退库资料，有权检查退库资金的用途，对越权审批、手续不齐等可以拒绝办理，情节严重的，要报告上级国库。

5.财政资金支拨、清算的监督权。国库有权要求财政部门提供年度预算、调整预算等拨款文件，拒绝办理无预算、超预算的拨款；有权向人大报告预算执行情况及存在的问题；有权对代理银行积压支付命令，套取国库单一账户资金的处以罚款，对于支付命令违反部门预算和国家政策法规的，国库有权制止代理银行支付，并有权向财政支付执行机构、预算编制机构查询，财政支付执行机构、预算编制机构必须及时查复，查复书做代理银行与国库单一账户清算的依据，未办理查复的，国库有权通知代理银行拒绝受理支付命令，停止与代理银行零余额账户的清算。

6.维护支付网络系统安全的检查权。国库有权检查支付结算工具的合法性和有效性，对非法、无效的支付结算工具拒绝受理，有权对财、税、银横向联网的计算机进行检查测试，对违规操作予以纠正，保证支付网络的安全。

(二)完善信息系统建设，分类搭建国库事中监督系统标准。国库计算机核算已基本普及，但国库计算机监督还没有起步。国库计算机监督，可以共享国库核算资源，如先征后退的监督，能在计算机里调阅原缴款书，进行核查，可以共享财政、征收部门，甚至审计、财政监察专员办的资源，如财政拨款，能检索年初预算，实拨资金，尚欠预算等，可以建立国库监督档案，调阅收纳、支拨、退库的政策，实现国库非现场监督，提高监督效率。但目前手工化的国库监督模式与现代化的国库“3T”系统显得极不相称，必须建立电子化的国库监督系统，以现行制度分类制定监督标准，再以系统方式建立系统执行标准，系统必须有多项功能。一是数据采集功能，系统要与“3T”系统实现无缝对接，自动分类采集横向联网和会计核算数据。二是监督指标管理功能，对采集的信息按预先设定标准进行整合和管理。三是自动筛查和预警功能，自动筛选出有问题的业务，再由人工进行审核并进行修正和处理。四是风险评估功能，综合分析所有监管数据及结果，选择量化模型，对风险进行有效评估。

(三)再造收支业务流程，全面改进国库事中监督流程标准。一是按照全面经理国库的要求，明确国库是办理集中收付业务的专门机构，国库集中收付业务由人民银行国库直接办理，并履行国库事中监督职能。二是对于委托商业银行代理的国库业务，要有计划、有步骤地逐步收回国库经理，制定收回的时间表和路线图。三是对现行由商业银行代理的国库业务，人民银行国库要加强管理，制定代理国库事中监督流程，强化代理国库的监督职能，以确保代理国库逐笔、实时审核监督作用的发挥。

(四)改进国库会计核算，协调整合国库事中监督会计标准。新预算法要求预算执行坚持全面、透明、权威的原则，在这一原则下，国库部门应有所作为，目前国库会计核算还没达到这一要求，核算要素笼统而单一。一是全面性原则要求所有支出必须要有预算，所有收入包括预算外收入也应纳入国库核算与管理，国库部门应做好相应的准备。二是透明性原则要求每一笔支出要让人能看得明白，目前国库支出核算仅能体现预算科目，不能体现采购商品的数量、单价、用途等信息，让人感觉“账目不清晰”，国库部门应加强这方面的研究，要让每笔支出信息在国库部门有详细体现。三是权威性原则要求政府一旦制定预算，就必须按预算执行，国库部门不知拨付多少无预算的拨款，严重影响了预算的权威性，在新预算法下，国库部门应严格按预算进行拨款，要将预算和调整预算等作为国库核算要素，纳入国库会计表外核算，对无预算的一律不予拨付。

(五)优化监督外部环境，共同制定国库事中监督共享标准。国库信息要适应国家宏观政策取向，满足制定财政政策和货币政策对财政信息的需求，加强基础核算，保证国库信息的及时、准确、真实。国库要依法建立信息披露制度，及时将国库信息报告给政府、人大、审计、统计等机关，将国库丰富、权威的信息及时披露，充分发挥国库的作用，提高国库的地位。国库还要及时性获取人大、审计对预算监督的信息，强化和改进国库监督的方式，共同维护财政资金的安全，维护预算执行的严肃性，维护纳税人的根本利益。

(六)着力国库队伍建设，严格执行国库事中监督各项标准。一是充实国库队伍，目前特别是基层国库人员力量弱，聘请人员比较多，各级人民银行应高度重视国库工作，特别基层行应将国库作为立行之本，充实国库力量；二是加强业务培训与学习，以改变目前注重业务操作、忽视业务管理，只懂国库知识、不懂财税经济知识的现状；三是构建队伍建设长效机制，为国库人才的发展搭建有效平台。

(中国人民银行怀化市中心支行，湖南 怀化 418000)